재정 조기집행 제도의 현황과 개선과제 - 박인환, 국회입법조사처, 2021

1. 서론

 

사업 담당자의 입장에서 보면, 환경의 변화, 사업 계획의 변경 또는 절약집행 등 집행 부진의 다양한 원인이 있음에도 불구하고 예산 불용에 따른 불이익(외부 지적 및 관련 예산 삭감 등)을 회피하기 위하여 편성된 예산을 연내에 처리하여야 하는 부담이 있다. 하반기, 특히 연말의 집중적인 밀어내기식의 예산 집행은 집행상의 비효율로 인한 예산의 낭비를 발생시킬 뿐만 아니라 연중 사업예산이 원활히 집행되지 않아 결국은 해당 사업예산이 불용처리될 가능성을 높인다. 또한 상반기 재정집중 투입의 기회를 상실함에 따라 재정의 경기대응 기능을 충분히 활용하지 못할 개연성이 있다. 

 

정부는 예산 집행률을 적극적으로 관리하고 재정의 경기대응 기능을 최대화하기 위해 2002년부터 '재정 조기집행 제도'를 실시하여, 재정집행 초기부터 예산집행 상황을 점검하고 배정 예산의 50% 이상을 상반기에 집행하도록 하고 있다. 반면, 조기집행 목표의 무리한 설정 및 집행으로 인한 비효율 발생, 하반기 경기하락에 대한 재정 역할 축소 등의 문제도 함께 제기되고 있다. 더욱이 조기집행에 따라 상반기에 조세 수입과 재정 지출 간의 갭이 추가적으로 발생하는데, 이를 보전하기 위해 재정증권 발행 및 일시차입 등으로 인한 이자비용이 소요되는 문제가 있다. 

 

2. 제도 배경 및 현황

 

① 제도 배경

 

② 제도 현황

 

예산집행의 연말 집중 및 불용 과다 발생 문제를 해소하고, 상저하고의 경제전망에 대한 재정의 경기대응 기능을 강화하기 위하여 재정당국은 2002년부터 재정 조기집행 제도를 운영하고 있다. 재정 조기집행이란 당초 계획된 집행 일정보다 예산을 앞당겨 사용하는 제도로서, 제도 운영상 재정의 과반을 상반기에 집중적으로 투입하는 것을 의미한다. 중앙재정뿐만 아니라 지방재정 및 지방교육재정에 대해서도 조기집행의 목표 설정 및 실적 관리가 이루어진다. 

 

기획재정부는 인건비·기본경비 등 조기집행이 곤란한 항목을 제외하고 예산(일반회계·특별회계) 및 기금의 주요사업비 중 조기집행 가능성 및 관리의 실익 등을 고려하여 대상 비목 및 사업을 조기집행 관리대상 사업으로 정하고 있다.  제도 도입 초기인 2000년대에는 52~59% 수준으로 조기집행 목표가 설정되다가, 2009년 및 2010년을 기점으로 60% 수준으로 설정되었다. 이후 57~63% 수준에서 등락하고 있으며 최근 2018년부터는 계속 상향하는 추세를 보이고 있다. 한편, 2008년 및 2011년을 제외한 대부분의 시기에서 목표를 달성하였으며, 최근에는 목표 대비 초과 달성률이 4~5% 수준에 달한다. 

 

3. 효과

 

① 연말 예산집행 집중 문제 해소 및 예산 집행률 제고

 

재정 조기집행이 실시된 이후, 상반기에 재정 집행이 집중되는 동시에 연말 지출 비중은 낮게 괸리되고 있음을 확인할 수 있다. 

 

다만, 조기집행 계획 및 실적 추이, 연말 예산집행 집중 현상 완화, 불용률 일정 수준 관리 등을 살펴볼 때, 정부는 예산집행의 주요한 관리 수단으로서 재정 조기집행 제도를 적극 활용하고 있다는 것을 확인할 수 있다. 

 

② 경제적 효과 

 

조기집행이 불용 감소에 영향을 주지 않았다는 가정 하에서 분석 기간인 2006년부터 2014년까지 평균적으로 연간 0.221조원의 총수요를 유발한 효과를 가져온 반면, 조기집행으로 인해 2.15% 수준의 불용액 감소가 이루어졌다는 가정 하에 동일 기간동안 평균적으로 연간 2.394조원의 편익이 발생했다고 분석하였다. 이를 통해 연중 재정투입시기의 인위적 조절에 따른 효과보다는 재정투입 총량의 증가에 따른 편익이 크다는 점을 확인할 수 있다.   

 

국회예산정책처(2020. 4)는 거시계량모형을 이용하여 지출성질(경상지출, 자본지출, 경상이전 등) 별로 재정지출승수를 추정한 후 본예산을 곱하여 경제적 순효과를 추정하였다. 조기집행의 순효과를 추정하기 위하여 상반기에 지출을 집중한 경우의 경제적 효과에서 연중 균등 지출의 경우를 차감하여 산출하였다. 그 결과 2020년 예산의 조기집행을 통해 분석 당해연도인 020년에는 0.060%p, 2021년에는 0.021%p 수준의 경제성장률이 제고될 것으로 분석하였다. 다만, 본 결과는 재정 조기집행으로 예산이 연내 100% 집행되어 불용액이 발생하지 않는다는 것을 가정하고 있어 현실의 재정운용과 같이 불용이 발생하는 경우 그 영향은 추정치보다 낮을 수 있음을 밝히고 있다. 

 

상기의 두 분석 모두 거시경제 분석 모델을 통해 재정지출승수와 재정투입량 변화 등의 요소를 반영하여 조기집행 제도의 경제적 영향을 도출하고 있다. 결론적으로, 하반기에 비해 상반기의 재정투입 효과가 근소하게나마 높은 상황에서 조기집행 제도를 통해 불용이 감소하여 재정투입량이 커진다는 가정이 성립할 때에 제도의 경제적 효과가 극대화된다는 것을 분석 결과로 확인할 수 있다.  

 

4. 문제점

 

① 제도 운영에 따른 비용 발생

 

재정 조기집행 제도의 긍정적인 경제적 효과에도 불구하고, 동 제도에 대한 지적 및 개선 요구가 계속되는 것은 근본적으로 제도 운영에 직·간접적인 비용이 발생한다는 점에 있다. 조기집행으로 인해 연내 재정 수입과 지출 간의 차이가 추가로 발생하는데, 이로 인해 재정 적자 시에는 일시차입 등에 대한 이자비용이, 반대로 흑자 시에는 여유자금을 운용하여 거둘 수 있는 수입의 기회가 상실되는 간접적인 기회비용이 발생할 수 있다. 

 

정부는 이러한 지출과 수입의 일시적 불균형에 따른 자금 부족을 보전하기 위하여 <국고관리법>제32조에 따라 단기 재정증권 발행 및 한국은행으로부터의 일시차입을 실시하고 있다. 최근 10년간 연평균 약 60조원 규모의 재정증권 발행 및 일시차입 등에 따라 연평균 약 1,000억 원 규모의 이자비용이 발생하고 있다. 

 

② 하반기 경제대응 여력 감소

 

상반기 조기집행에도 불구하고 하반기 경기가 반등하지 못하는 경우 재정운용에 부담이 될뿐만 아니라 경기하강에 대응하기 위하여 추경예산 편성을 유발할 소지가 있다는 지적도 있다. 물론 연중 대규모 자연재해나 경기침체, 대량실업 등 대내외 여건에 중대한 변화가 발생하는 등 이미 확정된 예산에 변경을 가할 필요가 있는 경우에 불가피하게 추경을 편성하여 경제위기에 대응할 피료가 있다. 다만, 조기집행이 적극 시행된 시기 중인 2015년 이후 추경이 계속되고 있는 점, 추경예산안이 상반기에 국회에 제출되는 등 국회 제출시점이 과거에 비해 앞당겨지고 있는 점 등을 감안하여 조기집행에 의한 하반기 가용재원 부족이 추경 편성 증가의 한 요인으로 작용하고 있는 것으로 볼 수 있다. 

 

5. 개선과제

 

① 연중 지속적인 재정지출 관리

 

조기집행 제도를 통해 1년이라는 비교적 짧은 기간 동안의 재정투입시기를 인위적으로 조절함으로써 얻을 수 있는 이익보다 불용률 개선 등 재정투입 총량을 늘림으로 인해 얻는 경제적 효과가 비교적 클 것으로 보인다. 따라서 동 제도의 궁극적인 목표는 상반기 재정지출 집중에 있는 것이 아니라 결국은 1년 단위의 최종적인 예산 집행률을 제고하고 불용률을 관리하는 데에 맞추어야 한다. 결국 재정투입량의 증가 및 불용률 관리를 위해서는 연중 지속적인 재정지출 관리가 필요하다. 

 

② 조기집행의 합리적 목표 설정 필요

 

우리나라는 본예산의 꾸준한 확장에도 불구하고 2015년 이후 매년 추경을 편성하여 왔다. 또한 상반기 조기집행목표 역시 계속 상향되어 설정되는 추세이다. 조기집행을 통해 본예산에 대한 집중적인 집행관리를 실시하고, 추경을 통해 추가적으로 재정을 투입하는 형식이다. 추경 역시 편성 당시에 의도한 재정투입 효과를 극대화하기 위해서는 불용률 최소화 등 철저한 집행관리가 필요하다. 다만, 이를 위하여 본예산에 대한 밀어내기식의 조기집행은 집행 상의 비효율 문제를 야기할 수 있다. 본예산 및 추경에 대해 연내 집행가능성 등의 사업 및 집행 계획을 충실히 검토하여 편성할 필요가 있으며, 연중 집행관리를 통해 효율적인 재정집행이 뒷받침될 필요가 있다.