자치분권은 지방재정 체계 변화로부터 - 이현우, 2022

1. 자치분권 본격화와 지방정부의 재정수요 확대

 

○ 최근 지역주민의 다양한 행정서비스의 요청과 자치분권 추진으로 인한 행정여건 변화

- 경제성장에 따른 교통·통신의 발달과 일자리 등으로 지역의 인구 유출과 저출산·고령화로 인한 지역주민의 생활환경 변화에 따른 인구감소 및 과소지역 확대, 급속한 고령화 진행 등 복지수요 증가

- 새로운 생활지원 행정서비스 수요 급증으로 지방자치단체의 기능 분화 및 공공부문의 영역 확대가 기존과 상이한 방식으로 요구됨

 

○ 주민의 의식수준 향상에 따른 주민요구 증대에 의한 새로운 행정수요에 대한 대응 및 공공서비스 제공에 어려움

- 경제의 고도성장으로 인한 경제수준 증가에 따라 주민의 다양한 행정수요요청으로 인한 기초생활지원 및 주민 생활 SOC 시설 확충 수요 증가 등이 해당

- 지역경제 침체와 지역 상업 활동 저하, 지역 공공교통 및 공공의료 부족 등에 대한 주민요구 증대에 따라 기존의 행정서비스 대응이 불가능한 새로운 형태의 행정수요 급증으로 인한 행정 공백 발생

 

○ 다양한 지방행정 서비스의 양적·질적 증가로 인한 지방재정 지출 수요 급증은 한정적 수입과 중앙정부 이전재원에 의존한 지방재정의 재정우영을 어렵게함

- 저출산·고령화로 인한 지역 복지수요 급증, 경기저하로 인한 지역경제 침체와 청년고용·인구감소 등 지방공공 지출요인이 급증함

- 지방정부에서 제공하는 공공서비스 제공을 위한 재정수입은 한정적이고 중앙정부의 이전재원(지방교부세, 보조금)에 의존하는 재정수입 확충 한계상황과 연계됨

- 중앙정부 이전재원을 제외하고 지방세와 세입수입을 합한 자주재원 가운데 신규 행정수요 대응을 위한 지방정부의 가용재원은 한계를 가질 수밖에 없음

 

2. 문재인정부의 재정분권 추진 한계

 

○ 역대의 재정분권 방식과 다르게 중앙정부 정책에 의해 발생한 지방세입 감소분을 보전하는 차원의 중앙과 지방 간 주고받기식 재정제도 개편이 아니라 중앙과 지방 간 재정관계의 본원적인 개혁을 지향한 특징을 가짐

- 첫째, 지방재정 순증을 따르는 접근을 우선적으로 추진하였는데 이는 재정분권을 위하여 지방세 확충을 포함한 개별 방안을 추진하게 되면 우리나라처럼 지역 간 재정력 격차가 큰 상황에서는 그 정도가 더욱 심해질 개연성이 높기 때문임

- 둘째, 재정분권을 단계적으로 추진하였고 2단계에서는 1단계와 비교하여 기초단체의 재정여건 강화를 우선하는 방법을 강구하되 세입 확충 중심의 분권개혁을 추진함  

 

○ 지방소비세의 인상은 광역세로서 경기도 재정의 순증에 긍정적인 영향을 미쳤다고 외부에서는 평가할 수 있으나 내부적으로 경기도의 법정경비 가중으로 순증의 폭은 기대 이하임

- 특히 급증하는 인구와 신규 행정수요 코로나19 대응 등의 재정지출 수요 증가에 대응하기에는 매우 미약함 

 

3. 자치분권 시대 지방정부의 재정충당 어려움

 

○ 2010년부터 2021년까지 중앙정부와 자치단체, 지방교육의 총 재정지출액은 큰 폭으로 증가하였으며, 그 비중은 중앙정부는 감소하고 자치단체는 증가하는 양상을 보임

 

○ 2010년 국세 177조 7,184억 원, 지방세 49조 1,598억 원에서 2021년 국세 282조 7,425억 원, 지방세 92조 6,047억 원으로 큰 폭으로 증가함

 

○ 국세와 지방세의 비중은 각각 73.7~79.0, 21.0~26.3% 사이에서 변동을 보임

- 현 정부의 국세-지방세 비율을 단기적으로 7:3, 중장기적으로 6:4로 개선하겠다는 의지에 힘입어 2018년 이후 지속적으로 감소해 2021년 국세대 지방세 비율은 75.3% 대 24.7%를 보임

 

○ 중앙정부 이전재원(지방교부세, 국고보조금)의 증가로 인해 지방재정 총세입은 지속적으로 증가하는 양상을 보임

- 지방재정 세입 중 세외수입이 큰 폭으로 감소하였으며, 지방세는 지속적으로 증가하고 있으며, 2011년 대비 2021년 약 1.8배 증가하였음

 

○ 전국 재정자립도 평균은 개편 전과 후 기준 모두 2017년 이후 지속적으로 감소하고, 경기도 재정자립도 전국평균과 동일한 경향을 보여주고 있음

 

○ 전국 재정자주도 평균은 개편 전과 후 모두 상승과 하락을 반복하여 지속적으로 감소하는 경향을 보이며, 경기도의 재정자주도도 전국수준과 동일하게 감소추세를 보임

 

○ 코로나19 위기로 경기침체가 지속되고 반대로 코로나19 피해 회복을 위한 재정지출 수요는 급증하는 지방채 발행이 증가

- 전통적으로 중앙정부에 의한 건전재정 운영 유지와 국민 정서적으로 채무에 대한 부정적 인식으로 지방정부는 지방채 발행에 소극적이었음

- 최근 중앙정부의 확장적 재정정책 기조와 코로나19 피해 지원을 위해 지방채의 활용을 권유하며 채무에 대한 부정적 인식이 전환됨

 

4. 지방정부의 재정구조를 자주재원 중심으로 개편

 

○ 코로나19로 인한 입원 또는 격리의 직접적 피해를 입은 주민에 대한 현물 또는 현금 지원으로 재정지출 급증하였음

 

○ 기존의 저출산·고령화 및 기후변화, 경제발전으로 인한 재정수요 급증과 함께 코로나19 팬데믹에 따른 직·간접적 피해 회복을 위한 재정수요 급증에 대한 지방재정의 효율적 운영과 자주재원 중심의 재정자주권 향상이 필요함

- 지방의 자율성 제고, 중앙정부가 갖고 있는 재정권한과 사무의 지방이양, 재원의 지방이전, 지방재정 책임성 확보 등 지속적 재정분권이 필요함

- 최근 급증하는 재정수요에 따른 대응은 자주재원 중심의 재정운영과 재정수요 충당을 위한 지방세 체계의 재정립이 필요함 

 

○ 지방자치단체의 재정력 증대는 자주재원을 기반으로 해야 안정성을 확보할 수 있으며, 세외수입보다는 지방세를 근간으로 하는 것이 합리적임

- 지방세는 항시적이고 규칙성을 갖는 지방세입원이기 때문에 그것을 확대하는 것은 현재와 같이 열악한 지방자치단체의 재정여건을 개선함은 물론 안정적 세입기반을 구축하는 토대임

- 조세법률주의를 완화하여 지방자치단체로 하여금 각 지역의 특성을 고려하여 발굴한 신세원에 대해서는 당해 자치단체의 조례의 의거하여 과세할 수 있는 법정외세목 신설에 대한 재량권 권한을 확대해 주는 실질적인 조치 필요 

 

○ 지방정부 사회경제적 여건 변화를 반영한 지방세 세목의 신설 검토 필요

- 환경세

- 복지세

- 지방사업세

- 로봇세

- 반려동물세