몰랐어? 문제는 선거제도야 - 비례 민주주의 연대, 2016.

한 정당이 독주하거나 특정한 정치인이 권력을 마구 행사할 수 없는 정치 구조, 다양한 정당들이 정책으로 경쟁하며 '삶의 질'을 높이는 사회, 우리가 꿈꾸는 국가는 환상 속의 이야기도, 먼 나라의 이야기도 아닙니다. 그 시작은 정당득표에 따라 의석을 배분하는 '연동형 비례대표제'로의 선거 제도 개혁을 통해 출발할 수 있습니다.

Q&A 1. 지극히 상식적인 질문들 행복해지려면 뭣이 중한디

Q 1. 선거제도가 왜 중요할까?

스웨덴의 복지, 덴마크의 행복이 부럽다면 선거제도에 개혁을!

행복에 관한 조사에서 대한민국은 소득 수준에 비해 행복도가 떨어진다. 2016년 1인당 국민소득은세계 28위인 것에 비해, 행복도는 58위로 나타났다. 세계 143개국을 사대로 조사한 주간적 행복감 비교에서 대한민국 118위를 했다(여론조사업체 갤럽). 그렇다면 상대적으로 행복한 국가들인 덴마크, 스위스, 핀란드, 뉴질랜드 등의 국가들은 어떤 공통점이 있을까? 이 국가들은 모두 덜 부패했고, 민주주의 지수가 높으며 정치가 잘 이루어진다. 그 배경에는 시민의 뜻이 공정하게 반영되는 '연동형 비례대표제'라는 선거제도가 있다. 한국과 달리 정당득표율에 따라 국회의석을 배분하는 선거제도를 통해 '삶의 질'이 높은 사회를 만들어 온 것이다.

Q 2. 정말 선거제도가 행복에 영향을 미칠까?

정치가 밥 먹여주냐? 네, 밥 먹여줍니다.

민주주의가 잘 되는 국가가 '삶의 질'이나 행복에 관한 조사에서도 순위가 높게 나타난다. 즉, 정치가 잘 돼야 행복하게 사는 사회를 만들 수 있다는 뜻이다. 대표적으로 행복도 1위인 덴마크의 경우,179개의 국회의석이 정당득표율에 따라 배분되는 선거제도를 가지고 있다. 그래서 현재 덴마크에서는 13개의 정당이 국회 안에 들어가 정책으로 경쟁하고 있다. 한 정당이 단독으로  얻을 수 있는 득표율은 30%대이기 때문에 자연스럽게 연립정부가 구성된다. 연립정부를 구성하기 위해서는 정당들끼리의 협상이 필수적인데, 협상과정에서 각 정당들의 서로의 좋은 정책을 받아들이게 되고, 타협을 통해 '좋은 정책'을 실현하는 정치가 가능해지는 것이다. 

Q 3. 그렇다면 현행 선거제도는 무엇이 문제일까?

과반수를 안 넘어도 1등 하기만 하면 돼

현재 지역구에서는 한 표라도 더 많이 얻은 사람이 국회의원으로 당선된다. 예를 들어 한 지역구에 3명의 후보자가 출마했을 때, A후보를 지지하지 않는 55% 지역주민의 바람과 달리 과반수를 얻지 못한 A후보가 당선되게 된다. 이런 문제는 전국 상당수의 지역구에서 발생하고 있다. 그 동안 시민들이 던져온 표의 절반 이상이 투표함이 아니라 폐휴지함으로 들어간 것이다. 실제로 민주화 이후 지금까지 의석으로 전환되지 못하고 폐휴지함으로 들어간 시민들의 표는 무려 7,000만 표가 넘는다. 

무늬만 비례대표제

대한민국은 비례대표 국회의원이 일부 있지만, 사이비 비례대표제라고 할 수 있는 '병립형 비례대표제'를 택하고 있다. 제대로 된 비례대표제의 핵심은 정당이 얻은 득표율과 국회의석비율을 일치시키는 것인데, 한국의 경우 지역구에서 300명 중 253명을 뽑고, 47명의 비례대표 국회의원을 형식적으로 덧붙이고 있다. 이런 식의 비례대표제는 '생색내기'에 불과하고 실제로는 소선거제가 다름없다. 

Q 4. 선거제도의 비례성이 높지 않은 게 그렇게 심각한 문제일까?

1인 1표 평등원칙을 파괴

각 정당이 얻은 표에 비례해서 의석을 배분하는 선거제도가 바로 비례대표제이다. 예를 들어, 전체 의석이 100석이라고 할 때 A정당이 30%의 득표율을 얻게 되면 그에 비례해서 30석을 갖게 되는 것이다. 하지만 현행 대한민국 선거제도에서는 '비례성'이 제대로 지켜지지 않고 있다. 즉, 시민들의 표가 의석으로 정확하게 반영되고 있지 않다는 뜻이다. 득표율과 의석 점유율 간의 심각한 불비례성은 '표의 등가성'을 파괴함으로써 1인1인표의 평등원칙을 무너뜨려왔다. 

19대 총선을 예로 보면, 이른바 '부울경(부산, 울산, 경남)' 지역에서 지역구 1석당 평균 투표수는 정당에 따라 달랐다. 지역구 1석을 확보하기 위해 평균 투표수는 두 정당이 7배나 차이가 났는데, 이는 새누리당 지지자의 표 가치는 민주당 지지자의 7배나 된다는 것이다. 이렇기 때문에 민주당은25%나 득표하고도 지역의 총 의석 중 7.7%에 해당하는 3석만을 건지게 되었고, 반면 새누리당은 51.2%의 득표율만으로도 92.3%의 의석을 독식할 수 있었다. 시민의 정치적 결정을 왜곡하는 현재의 기득권체계는 바로 이런 식으로 존속되어 온 것이다. 

Q 5. 다수결 원칙이 민주주의 핵심이라면 1등만 당선되는 건 당연한 것 아닐까?

반드시 그렇다고 할 수는 없다

예를 들어 A후보가 40%, B후보가 30%, C후보가 20%, D후보가 10%를 득표했다고 가정해보자. 현재 선거제도에서는 다수결의 원칙에 따라서 40%로 가장 많이 득표한 A후보가 당선이 될 것이다.결국 이런 선거제도 하에서는 나머지 B, C, D 후보를 선택한 60%의 유권자의 의사는 무시된다. 이것이 과연 민주주의라고 할 수 있을까? 이것은 '승자독식'의 시스템이기 때문에 많은 유권자들의 의견이 소외되는 결과를 가져온다. 오히려 상대적으로 다수를 얻은 후보에게 모든 권한이 집중되기보다는 '적어도' 절반 이상의 시민들의 선호를 반영할 수 있고, 한 걸음 더 나아가 가급적 많은 시민들의 목소리를 반영될 수 있는 선거제도가 보다 민주주의 원칙에 부합하는 것이라고 할 수 있다.

Q&A 2. 선거제도가 바뀌면 정치판이 달라지고 정치판이 바뀌면 '나의 삶'이 달라진다

Q 1. 그렇다면 어떻게 바꿀 수 있을까?

득표율=의석점유율 '연동형 비례대표제' 도입

정당이 얻은 득표율에 따라 전체 국회의석을 배분하는 제도이다. 예를 들어 국회의 총의석이 100석, 지역구가 50개 있다고 자정해보자. 이 때 A정당이 '정당 투표'로 얻은 득표율이 30%, 지역구 20명 당선이라면, A정당은 일단 총의석 100개의 30%인 30석을 확보한다. 그 중 20석은 지역구 의원에게 돌아가고 나머지 10석은 A정당의 비례대표후보들이 채우게 된다. 이런 방식은 유권자들의 의사를 가장 공정하게 반영할 수 있다. 독일, 뉴질랜드 같은 국가가 이런 방식의 연동형 비례대표제를 택하고 있다. 

Q 2. '연동형 비례대표제'가 도입되면 좋은 점이 뭘까?

1. 공정하다

유권자들이 투표한대로 전체 국회의석이 배분되므로 사표도 없어진다. 

2. 다양한 목소리가 국회에 들어갈 수 있다

현재 국회의원이 되려면 대부분 거대정당의 지역구 공천을 받아야 한다. 그 과정에서 돈, 인맥, 연줄 등이 크게 작용한다. 그래서 청년, 비정규직, 농민, 장애인 당사자 국회의원을 찾기도 어렵고 국민의 삶과는 괴리된 사람들만 국회에 들어가 우리 삶의 문제가 풀리지 않고 있다. '연동형 비례대표제'가 되면 각 정당이 정당득표율을 올리기 위해서라도 다양한 사람들을 자기 정당의 후보리스트에 올릴 수밖에 없다. 소수정당도 얻은 득표율 만큼 국회의원을 배출하므로 국회구성도 보다 훨씬 다양해질 것이다. 

3. 정책의 질이 좋아진다. 지금까지의 선거에서 정책은 중요하지 않았다. 그보다는 지역구 선거에서는 후보 개인의 인지도, 자원동원능력도 중요했고, 전체 선거차원에서도 정권심판이라는 단순한 구도로 선거가 치뤄졌다. 그 결과 정치에서 논의되어야 할 수많은 정책들이 선거판에서는 사라지는결과가 초래되었다. 그것이 '헬조선'을 만든 원인이다. 그러나 선거제도가 바뀌면, 지역구 투표보다정당투표가 중요해지므로, 각 정당들이 자기 정당득표율을 올리기 위해 치열한 정책경쟁을 벌이게 될 것이다. 우리가 부러워하는 높은 '삶의 질'을 유지하는 나라들의 정치처럼 말이다. 

4. 지역구도가 자연스럽게 완화된다

지금까지 지역구도가 강하게 형성된 것도 선거제도의 탓이 크다. 예를 들어 19대 총선에서 새누리당은 영남 지역에서 54.7%의 득표율로 총 의석의 94%를 차지했다. 새누리당에게 투표하지 않은 43.5%의 영남 유권자들의 정치적 의견은 사라져 버린 것이다. '연동형 비례대표제'가 되면 지역과 상관없이 각 정당이 얻은 만큼 의석을 배분받게 되기 때문에 사표가 줄어들어 정치판에서의 팽배한지역주의가 완화될 것이다.

Q 3. 유권자가 투표하는 방식은 어떻게 달라질까?

유권자가 투표하는 방식은 크게 바뀔 필요가 없다

지금처럼 국회의원 선거에서 모든 유권자는 1인2표를 갖는다. 1표는 정당에게, 다른 1표는 지역구 후보에게 투표한다. 다만 연동형 비례대표제가 도입되면, 우선 정당이 얻은 정당투표에 따라서 의석을 배분한다. 총 의석 중 '정당 투표'로 얻은 득표율만큼 각 정당들에게 의석을 배분하고 정당별로 배분받은 의석을 지역구 의원으로 우선 채운 후, 나머지 의석을 비례대표후보들이 채우게 되는 형식이다. 이런 방식의 장점은 정당이 얻은 득표율에 따라 전체 의석을 배분하기 때문에 유권자들의 의사를 가강 정확하게 반영할 수 있다는 점이다. 그러면서도 지역구 선거를 하기 때문에 유권자들은 자기 지역을 대표하는 국회의원을 가질 수 있다. 

Q 4. 좋긴 한데 과연 대한민국에서 가능할까?

이미 중앙선거관리위원회도 이 문제를 알고 있다니까

2015년 2월 중앙선거관리위원회는 대한민국의 국회의원 선거제도를 '연동형 비례대표제'로 바꿀 것을 제안했다. 헌법기관이자 공무원으로 구성된 국가기관이 정식으로 제안했을 정도로, '연동형 비례대표제'는 공인된 선거제도이다. 보수냐 진보냐를 떠나서 현행 선거제도에 문제가 많다는 것은모두가 느끼고 있는 점이다. 이제 필요한 것은 시민들의 힘, 여론 뿐이다. 국회의원들은 선거 제도를 대폭 개혁하는 것에 소극적이기 때문에 시민들이 나서서 요구해야 한다. 그래야먄 원시적인 부패와 권력 남용을 근절하고 우리 삶의 문제를 풀 수 있는 정치가 가능해지기 때문이다.    

Q&A 3. 아직도 의혹이 남아 있는 질문들 이놈의 정치판 믿을 수가 있어야지

Q 1. 비례대표 의원 '밀실 공천', '돈 공천' 어떻게 막지?

개방형 명부는 어때?

공천문제는 선거제도 자체의 문제라기보다는 각 정당 내부에서 일어나는 공천제도 운영의 문제이다. 지금까지는 정당의 공천과정을 정당에게 맡겨놓았지만, 이제는 법률로 최소한의 원칙을 정해야한다. 정당이 민주적으로 후보를 선출하지 않으면 선관위가 후보등록을 받아주지 않도록 선거법을 바꿀 필요가 있다. 또한 '개방형 명부' 방식의 비례대표제 도입도 함께 고려할 수 있다. '개방형 명부'란 정당에서 제출한 후보자 순번에 구애받지 않고 유권자들이 선호하는 후보를 당선권으로 올릴수 있는 제도이다. 이처럼 '연동형 비례대표제'를 도입하면서 정당의 공천 제도를 민주적으로 개혁하는 것도 같이 이루어진다면 공천 꼼수는 막을 수 있다. 

Q 2. 지금도 꼴 보기 싫은 국회의원, 더 늘리자는 소리인가?

특권은 줄이고 의석은 늘리는 접근법

'연동형 비례대표제'를 도입하는 과정에서 국회의원 정수를 늘리는 문제도 같이 논의될 필요가 있다. 현재 대한민국 국회의원의 숫자는 OECD 평균에 비해 적은 편인데, 국회의원의 보수는 높은 편이다. 국회의원이 늘어나더라도, 국회의원들이 쓰는 돈만 늘어나지 않는다면 국민들 입장에서는 좋은 일이다. 특권만 없앤다면 국회의원 숫자가 늘어나는 것이 국민들 입장에서는 오히려 좋은 일이다. 일을 시킬 국회의원 숫자가 늘어난다는 의미이기 때문이다. 지금 대한민국 국회의 예산 낭비는 심각하다. 특히 영수증 없이 사용할 수 있는 특수활동비나 국회 예산 중 80억 원이나 차지한다. 이런 과도한 특권, 예산 낭비를 줄이면 국회에서 사용하는 예산을 늘리지 않고서도 국회의원 숫자를 늘릴 수 있다. 

Q 3. 선거제도를 바꾸려면 헌법을 개정해야 하는 것 아니야?

'연동형 비례대표제' 도입은 선거법 개정만으로 가능

선거법은 국회의원 절반 이상의 동의만 있으면 개정될 수 있다. 다만 장기적으로 헌법 개정을 통한 지금과 같은 '제왕적 대통령제'보다는 의원내각제 또는 분권형 대툥령제로 권력구조의 변화에 대한검토가 필요하다. 하지만 선거제도가 개혁되지 않은 상태에서 권력구조만 바뀌는 것은 큰 문제가 있다. '제왕식 대통령'만이 아니라 '제왕적 총리'가 탄생할 가능성이 있기 때문이다. 실제로 소선거구제 선거제도를 갖고 있으면서 의원내각제를 실시하는 영국이나 일본을 보면 '마거릿 대처'나 '아베' 총리처럼 대통령에 맞먹는 권력을 가지고 행사하는 사례도 있다. 따라서 권력구조를 바꾸기 위해서도 선행되어야 하는 것이 바로 '연동형 비례대표제'로 선거 제도를 개혁하는 것이다. 

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