원자력안전위원회 : 국민의 안전을 위해 존재하는 기관인가? - 그린피스, 2013.

※ 자료의 원문은 그린피스 자료실

(http://www.greenpeace.org/korea/multimedia/publications/2013/climate-energy/346223/)에서 확인하실 수 있습니다.

서론

일본 후쿠시마 원전사고는 원자력 안전신화는 없다는 것을 다시 한번 입증하였다. 특히 한국과 같이 원전밀집도가 높고 반경 30km 내의 인구가 404만명이 넘는 경우에는 더욱 더 국민들을 우선시하는 원자력 안전정책이 필수적이다. 한국은 후쿠시마 사고 이후에도 원자력 확대정책을 펴는 거의 유일한 국가이다.

요약

정책제안

제1장 원자력안전규제기관 조직

역사와 배경

안전위 상설화가 처음 언급 된 것은 1990년대 중후반으로, 1996년 10월 24일 발효된 IAEA 원자력 안전협약 체약국으로서 우리나라는 과학기술부 소속으로 원자력안전위원회를 설치했다. 하지만 당시에는 과기부(현 교육과학기술부)의 비상설 조직으로서 규제기관이라기 보다 자문기관의 역할이 강했고, 연구 및 개발의 업무도 맡고 있어, 원전 안전 규제를 하는데에는 한계가 있었다. 2009년 말 원전수주작업 당시, 단순한 기계 및 기술이 아닌 인프라에서 갖춰져야 할 안전규제 및 관리시스템 등의 소프트웨어적 요소가 부족하다는 의견과 함께 원전안전규제기관의 독립성 문제가 대두 되었다. 이는 앞으로 다른 원전 수출국들을 견제하기 위해서라도 강화되어야 했다. 이 때문에 2009년부터 원자력법 개정안과 원자력안전위원회의 설치 및 운영 등에 관한 법률안 등 9건의 관련 법률 제/개정안을 제출하였다. 위 제/개정안은 원자력 행정체계 개편 법안이었기에 교과위원회는 2010년 8월 25일 관련 법안을 상정, 검토, 토론하였고 11월 23일 법안 공청회를 개최하였으나, 원안위 같은 장관급 조직의 신설은 작은 정부 원칙에 부합하지 않고, 원안위 신설이 과연 독립성과 전문성을 효과적으로 이행 할 수 있을지에 대한 의문 등 때문에 결정이 2011년으로 미뤄지며 법안심사소위원회에서 계류되었다. 후쿠시마사고 이후 원전 안전의 중요성이 크게 부각되면서 교과위원회가 9건의 원자력행정체계 개편법안 종합, 원자력법전부개정안(대안), 원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관란 법률안(대안), 원자력안전법안(대안) 등을 제안하였고, 법제사법위원회 심의를 거쳐 2011년 6월 29일 국회 본 회의에서 의결되었다. IAEA의 통합규제검토서비스(IRRS) 점검보고서 : 또한 동 보고서는 원자력 안전규제기관의 효과적인 독입을 위해 한국 정부가 완전한 독립정부기관으로서 원자력아넌위원회를 설치하는 것은 안전규제의 독립성, 전문성, 투명성을 강화시킬 수 있는 잠재성을 충분히 가지고 있음을 높이 평가하였다. 이 같은 결정으로 시행령 개정 등을 거쳐 2011년 10월 26일, 대통령 소속 독립적 행정기관으로 원자력안전위원회가 설립 되었다. 원안위의 설립이 그다지 좋은 의도라고만 볼 수 없는 이유는 그 배경에 있다. 이미 1990년대 중반 IAEA 권곳항에 꾸준히 들어갔음에도 불구하고 규제기관을 분리하지 않던 한국정부가 2009년 '원전수출'이 대두 된 후에야 '경쟁력을 위해서는 원자로뿐만이 아니라 기술과 안전관리 등이 함께 준비되어야'한다는 점을 인지하고 독립 된 규제기관의 설립을 추진하였다. 원자력안전위원회의 본격적 설립 준비가 결국은 원전수출을 위한 한 단계로서 시작되었던 것이다. 이는 원자력안전위원회가 국민의 안전을 위해 만들어졌다기보다는 원전 진흥을 위해 추진되었다고 볼 수 있다. 후쿠시마 사고 이후 정부는 비교적 신속하게 규제기관의 독립을 계획했지만, '객관적인 안전관리'라는 명목 아래 IRRS의 방문 보고서의 권고사항과 앞으로 원전수출에 미칠 영향을 치밀하게 계산하여 추진되었을 가능성도 배제할 수 없다. 

조직 구성

제2장 원자력안전규제기관의 독립성

원자력규제기관, 정치·법률·재정적 면에서 완전히 독립해야 비로소 규제자로서 공정하고 청렴하게 규제업무를 지속할 수 있다. 원자역안전규제기관의 독립성이 중요한 이유를 요약하면 다음과 같다. ○ 국제원자력안전협약와 IAEA의 원자력 법적 행정적 안전요구사항은 원자력규제기관이 원자력기술 홍보기고나으로부터의 분리 및 독립이 중요함을 강조함. ○ 분리의 가장 큰 이유는 안전관리 기관이 이해관계에 있는 기관으로부터의 압력에 영향을 받지않고 규제관련 결정을 내릴 수 있는 환경 조성을 위함. ○ 국민들이 규제기관에 대한 신뢰도를 측정하는데 해당 기관이 규제대상기관과 해당 홍보기관·산업단체들로부터 얼마나 독립적인가 중요한 잣대임 ○ 원자력홍보기관 및 산업체가 아닌 국민과 관련종사자의 안전이 우선.

정치적 독립

규제기관은 이익집단에 의해 부당한 압력을 받아서는 안 된다. 이를 위해 정치체제상 규제정책은 에너지정책과 완벽하게 분리되어야 한다. 독립성과 책임은 구별되야 하는데, 규제기관은 정치적으로 충분히 독립해야 하지만, 그에 대한 책임도 동시에 가져야 한다. 그리고 임원의 임명은 독립성에 영향을 미칠 수 있으므로 임명기준을 명확해 해야 한다. 미국 원자력안전규제위원회는(NRC)는 가장 강력한 독립성을 가진 규제기관으로 여겨지고 있다. NRC의 강력한 징벌적 규제활동은 미국 내 원자력산업에 막대한 영향을 미쳐 지난 30년간 신규원전 개발이 전혀 이루어지지 못했다.

법적 독립

규제기관과 진흥기관의 분리는 법적으로 보장되어야 하고 규제기관의 권한 또한 법적으로 보장되어야 한다. 한국은 지난 2011년 10월 26일, 원자력안전법을 만들고 원자력안전위원회 설치 및 운영에 관한 법률을 제정하여 기존 교육과학기술부에서 맡아오던 안전규제 부분을 분리하여 독립시켰다. 교과부의 경우 안전규제와 기술 및 진흥도 같이 담당하여 규제의 독립성을 훼손한다는 지적을 받아왔었다. 현재 원자력에너지의 이용과 수출등에 관해서는 지경부에서 담당하고 있다. 

재정적(예산) 독립

규제기관의 예산은 규제업무와 연구수행을 자체적으로 수행하는데 충분해야 한다. 한국의 경우, 현재 원전안전규제 기술개발에 관한 예산은 원전사업자인 한수원으로부터 각출되고 교과부로부터 받는 원자력연구개발기금을 원안위로 보내어 사용하고 있어 원자력 이용자의 돈이 직접적으로 안전규제 예산으로 편성되는 이해관계 상충의 가능성을 제공 할 여지가 있다. 원자력안전위원회는 표면적으로 예산의 독립성이 크게 주어지는 듯 하지만 자세히 예산의 출처를 따져본다면 오히려 미국보다 자금의 독립성이 훨씬 떨어진다. 자금 출처에서 몇 가지 문제가 보인다. 첫째, 원자력안전규제사업비가 "원자력관계사업자 등이 부담하는 비용에 관한 규정"에 따라 사업자(예:한수원)가 부담하는 수입이라는 점이다. 즉 규제기관인 KINS가 규제하는 원전운영자(한수원)가 그들의 직접적 고객이라는 것이다. 두번째 문제점은 KINS의 대부분의 원자력연구개발사업비가 교과부 산하 기금 수탁기관인 한국연구재단이 제공하는 비용으로 이뤄진다는데 있다. 문제는 교과부에서 한국연구재단에 수탁관리를 맡기는 이 "원자력연구개발기금"은 본래 '원자력진흥법' 제17조에 의해 한수원이 부담금으로 조성되는 기금이라는 점이다. 즉, 원자력을 규제하는 기관의 R&D 지원금이 원자력 사업자가 '진흥'을 목적으로 지불한 부담금의 일부에서 온다는 것이다. 이같은 원자력안전위원회 산하기관의 하나인 KINS만 보더라도 자금의 대부분(2011년 기준 51%)을 사업자에게서 직·간접적으로 받는다는 것을 알 수 있다. 결국, 한수원은 그들의 규제대상이라기보다는 자금처에 가깝다고 밖에 볼 수 없다. 더불어 원자력사업을 발전, 확대하려는 진흥의 목적으로 거둔 부담금의 일부를 보수적인 입장에서 원자력의 안전을 규제해야 하는 기관에서 연구 목적으로 받는다는 것은 즉시 폐지되어야 할 사항이다. 원안위가 규제기관으로서 진정한 독립성을 갖추기 위해서는 이 같은 자금지원 방식을 중단하고 연구비 등의 예산을 직접 기획재정부에서 배정받도록 해야 하며, 사업자가 운영안전검사 및 기타 사업으로 지불하는 비용은 규제기관이 아닌 재정부가 직접 수탁 관리하고 국회가 예산을 집행하도록 하여 규제기관과 사업자를 완전히 분리시켜야 한다.

기업 및 연구기관으로부터의 독립 

규제기관과 원자력 이익집단의 관계는 규제자의 독립성을 바라보는 일반적인 시각에 많은 영향을 준다는 것을 인식해야 한다. 미국의 경우 규제기관(NRC)과 산업계는 상호 인력교류를 하지 않는다. 신입직원 일부를 제외하고는 산업계로부터 인력수급을 거의 하지 않고 있으며, 위원들 중 산업계 출신은 더 더욱 없다. 현재 5명의 위원들은 이력상으로 원전산업계에서의 경험이 전무하다. DOE, 국방, 의회 또는 학계 출신이 위원에서 사퇴한 후 산업계의 고위직으로 가는 경우는 아주 드문데 심지어 이는 미법무부에서 확인하고 있다. 규제기관에 근무한 사람이 산업계로 가면 규제 준수에 도움이 되고, 반대로 산업계 출신의 전문가가 규제기관의 기술적 자문에 도움이 될 수 있다고 말할 수도 있겠지만, 어떠한 형태로든 문제가 발생할 소지가 있다. 

제3장 원자력규제기관의 투명성

정부와 국민은 규제업무가 제대로 수행되는지 확인하길 원하므로 자문위원회 또는 감사기구를 활용하여 규제결정의 투명성, 객관성, 중립성을 보여주는 것이 필요하다. 또한 대중에 대한 직접정보 전달 권한을 가져야 하고 공개적이어야 한다. 이러한 양방향 커뮤니케이션은 규제에 대한 신뢰를 강화하고 규제 독립성을 보장하며 안전문화의 초석이 된다. 

제4장 일본 후쿠시마의 교훈

일본 후쿠시마 원전사고가 발생한지 1년이 지난 지난 7월, 일본 의회의 원전사고조사위원회는 보고서를 통해 후쿠시마 사고는 일본 정부, 원자력안전규제기관, 동경전력 간의 공모결탁과 거버넌스의 결여의 결과로 나타난 '인재'라는 결론을 내렸다. 보고서에서는 규제기관이 원전 안전에 대한 관리 감독이 제대로 이루어지지 않았으며, '전문성'의 결여로 인한 '규제포획'이 발생하여 적절한 규제가 제때 실행되지 않았음을 지적하고 있다. 특히 원전규제기관이 원자력을 홍보하는 정부부처와 사업자로부터의 독립이 단순한 '말'뿐이었다고 말한다. 규제 행위가 국민을 위한 규제 본연의 업무를 수행하지 못하여 국민들로부터 불신을 받게 되거나 심각한 사고가 발생하여 국민들이 피해를 입게 되는 규제실패의 대표적인 사례가 후쿠시마 원전사고이다. 이러한 규제 실패는 규제기관의 독립성 및 전문성이 확보되지 않은 경우 발생하거나 그 외의 규제 포획에 의해 발생하게 된다. '규제포획'이란 규제기관이 국민을 보호해야 하는 본연의 업무를 수행하지 못하고 사업자의 이익을 대변하는 기관으로 전락할 때 쓴느 표현이다. 규제 독립성이 침해될 때 규제기관은 사업자의 의도대로 사업자의 이익을 보장해주는 방향으로 업무를 수행하게 되며 이는 규제포획을 초래하므로 규제기관의 독립성 확보는 규제포획의 방지 관점에서 중요한 요소이다. 

후쿠시마 사고와 '규제포획'

일본원전사고진상조사위원회이 결론과 권고사항

제5장 결론