서울시 주요 재정사업 평가제도 현황과 개편방안 - 신가희/이민영, 서울연구원, 2021

01 서론

 

1. 연구배경과 목적

 

① 서울시 재정 여건 악화에 따른 세출 구조조정 필요

 

서울시 재정 운용의 당면 과제는 기존 재정사업의 세출 구조조정을 통한 재정 여력의 확보에 있다. 코로나19로 인한 경제성장률 저하, 재정분권의 지체, 정부의 부동산 대책에 따른 지방세 감면 우려 등 서울시의 세입 여건이 악화되고 있는 반면, 민생경제의 회복, 청년에의 투자, 포스트 코로나 시대 준비 등 세출 수요는 점점 늘어나고 있다. 신종 재난의 발생과 급격하게 변화하는 행정 수요에 대응하기 위해 지출이 늘어난 측면도 있지만, 서울시 재정 여건의 악화를 일으키는 요인은 사회복지 분야 국고보조사업의 지속적인 증가이다. 

 

② 재정사업 평가제도, 서울시의 세출 구조조정에 기여하는 유일한 제도

 

서울시는 2015년에 도입한 지방자치단체 주요 재정사업 평가제도는 사업의 성과를 평가하여 그 결과를 예산편성과 직접적으로 연계하는 세출 구조조정의 수단이다. 서울시 주요 재정사업 평가제도는 성과가 미흡한 사업에 대해 다음 연도 예산 삭감과 사업 일몰을 원칙으로 하여 재정의 여력을 확보하는 유일한 제도이다. 예산 삭감으로 마련된 재원은 신규 사업의 추진과 기존 사업의 증액에 활용되고 있다. 2020년 재정사업 평가를 통해 성과가 미흡한 71개 세부사업의 예산 1,126억 원을 삭감하여 재정의 여력을 확보하였다. 또한, 재정 지원의 필요성이 낮은 18개 사업을 일몰하였는데, 이는 118억 원의 규모이다. 

 

③ 재정사업 평가제도, 실효성 차원에서 여러 문제 노출

 

재정사업 평가제도는 세출 구조조정을 위한 주요 수단이지만, 제도의 실효성 차원에서 다양한 문제가 지적되고 있다. 첫째, 제도적 측면에서 재정사업 평가제도와 예산제도 간 정합성이 낮다는 문제가 있다. 재정사업의 평가는 '세부사업' 단위로 진행되고, 예산의 삭감은 해당 품목(통계목)에만 적용된다. 따라서 재정사업 평가제도가 세출 구조조정 수단으로 적절히 기능할 수 있도록 예산제도와의 정합성을 높이기 위한 제도적 개선이 필요하다. 둘째, 재정사업 평가의 운영 측면에서 문제를 제기할 수 있다. 서울시는 재정사업 평가대상의 범위를 지속해서 확대하고 있으나, 평가의 실익이 낮은 사업을 평가하거나 실익이 높음에도 평가에서 제외되는 사업이 있다. 따라서 평가대상 사업의 범위를 조정할 필요가 있다. 다음으로, 서울시 재정사업 평가는 사업부서의 자체평가를 기반으로 하는데, 자체평가서가 부실하게 작성되거나 증빙자료 제출이 미흡한 경우가 많다. 또한 획일화된 평가지표가 제공되어 사업의 특성을 고려한 평가가 이루어지기 힘들다는 문제가 있다. 셋째, 재정사업 평가결과가 예산편성 과정에 더욱더 활용·환류될 수 있도록 제도적 개선이 필요하다. 평가결과와 예산의 연계에 있어 예외 사항을 둘 경우, 제도의 목적 달성이 요원할 가능성이 있다. 따라서 재정사업 평가결과가 세출 구조조정 수단으로서 실효성 있게 운용될 수 있도록 제도적 개편이 필요하다. 아울러 거시적 차원에서 사업의 유사·중복, 우선순위 조정을 위한 평가제도의 보완이 필요하다. 

 

④ 제도의 문제점을 진단하고, 개선할 수 있는 학술 연구 필요 

 

2. 연구내용과 방법

 

① 문헌 연구를 통한 서울시 주요 재정사업 평가제도의 운영 현황 검토

 

② 서울시 여타 평가제도와의 비교·분석

 

③ 설문조사를 통한 서울시 주요 재정사업 평가제도에 대한 메타평가

 

④ 심층 인터뷰를 통한 실효성 있는 제도 개선 방안의 마련

 

02 서울시 주요 재정사업 평가제도 현황

 

1. 지방자치단체 주요 재정사업 평가제도 개요

 

① 주요 재정사업 평가제도의 의의

 

지방자치단체 주요 재정사업 평가는 "지방자치단체 자체적으로 내부의 사업수행 부서가 재정사업을 스스로 평가하고 예산부서가 확인 점검한 평가결과를 지방재정 운용에 활용하는 제도"를 의미한다. 재정사업 평가제도 도입 이전에는 투입을 기준으로 예산을 편성하였다면, 도입 이후에는 사업의 효과와 성과를 평가하고 그 결과를 토대로 예산을 편성한다는 차이점이 있다. 

 

② 평가대상으로서 주요 재정사업의 범위 

 

지방자치단체 주요 재정사업 평가의 대상은 '주요 재정사업'으로 이때 '사업'은 세출 예산상 세부사업을 의미한다. 행정안전부는 「지방재정법 시행령」 제1조의2에서 주요 재정사업을 투자사업과 행사성 사업으로 정의한다. 투자사업과 행사성 사업에 대한 명확한 정의와 기준은 제시되지 않지만, 주로 통계목과 총사업비를 기준으로 구분한다. 투자사업에 대한 명확한 정의와 기준이 제시되지 않아 지방자치단체별로 투자사업에 대한 해석이 상이하다. 행사성 사업은 행사 운영비, 행사 실비보상금, 행사 관련 시설비를 통계목에 포함한 공연·축제 사업을 의미한다. 제도 도입 초기에는 총사업비 5천만 원 이상의 행사성 사업만 평가대상으로 하였으나, 선심성·낭비성 행사의 추진을 억제하고자 2017년부터 총사업비 기준을 적용하지 않는다. 이렇듯, 「지방재정법 시행령」에 규정된 주요 재정사업의 정의가 모호하고 범위가 점차 확대되어 평가의 실익이 낮은 사업이 평가대상에 포함된다는 문제가 제기되고 있다. 

 

③ 주요 재정사업 평가지표

 

<주요 재정사업 평가지표>

단계	평가항목	평가지표	배점
계획 (20)	사업계획의 적정성(10)	1-1. 사업목적이 명확하고 성과목표 달성에 부합하는가?
		1-2. 다른 사업과 불필요하게 유사·중복되지 않는가?
		1-3. 사업내용이 적정하고 추진방식이 효율적인가?
	성과계획의 적정성(10)	2-1. 성과지표가 사업목적과 명확한 연계성을 가지고 있는가?
		2-2. 성과지표의 목표치가 구체적이고 합리적으로 설정되었는가?
관리(30)	사업관리의 적정성(30)	3-1. 예산이 계획대로 집행되도록 노력하였는가?
		3-2. 사업추진 상황을 정기적으로 모니터링하고 있는가?
		3-3. 사업추진 중 발생한 문제점을 해결하였는가?
성과·환류(50)	성과달성 및 사업평가결과의 환류(50)	4-1. 계획된 성과지표의 목표치를 달성하였는가?
		4-2. 사업이 효과적으로 수행되는지 점검하기 위한 사업평가를 실시하였는가?
		4-3. 평가결과 및 외부지적사항을 사업구조개선에 환류하였는가?

 

④ 주요 재정사업 평가 절차와 방법

 

⑤ 평가결과의 활용

 

행정안전부는 재정사업 평가결과가 차년도 예산편성 과정에 반영될 수 있도록 '미흡 이하'의 사업은 예산을 10% 이상을 삭감하고, '매우 미흡' 사업은 재평가를 통해 등급의 개선이 없으면 예산을 반영하지 않도록 원칙을 수립하였다. 반면 '우수 이상'의 사업은 예산을 증액하거나 유지하되 평가지표의 특성과 결과를 고려하여 사업을 재검토하거나 통합·조정하는 등 제도의 개선을 권고할 수 있다. 

 

2. 서울시 주요 재정사업 평가제도 운영현황

 

① 서울시 주요 재정사업 평가제도 현황

 

서울시 주요 재정사업 평가제도는 2014년 「지방재정법」과 「지방재정법 시행령」이 개정된 직후인 2015년에 도입되었다. 서울시는 「지방재정법」 개정에 발맞춰 2015년부터 성과목표관리제도(성과계획서 및 성과보고서 작성), 주요 재정사업 평가제도를 도입·운영하고 있다. 서울시 재정사업 평가제도의 주된 목적은 성과평가결과와 예산편성을 연계하여 재정의 여력을 창출하는 데 있다. 

 

서울시는 「지방재정법 시행령」과 행정안전부 예규의 개정, 다른 평가제도와의 관계 등을 고려하여 주요 재정사업 평가의 대상을 지속해서 개편하고 있다. 개편방향은 평가대상을 확대하여 평가의 사각지대를 최소화하는 동시에 평가 실익이 낮은 사업은 대상에서 제외하여 사업부서의 평가 부담을 완화하는 것이다. 

 

<구조조정 대상 사업의 유형과 방향>

구조조정 대상 사업 유형	구조조정 방향
유사·중복 사업	통폐합
사업실적 및 효과 미흡	폐지
일몰 사업(2020년 완료 예정)	폐지
3년 이상 계속사업	폐지 또는 (필요시) 유지
일회성 사업	지속성 여부 검토
집행률 미흡	규모 조정
효과성·타당성에 대한 검토 필요 사업	객관적 검토 후 대안 선택
사업비 규모 조정 필요 사업	예산 삭감 등

 

② 서울시 주요 재정사업 평가제도의 운영 성과

 

서울시 주요 재정사업 평가제도는 사업의 성과에 근거하여 예산이 편성될 수 있도록 즉, 성과 중심의 예산편성을 위한 기초를 확립했다는 점에서 그 의의가 있다. 서울시 주요 재정사업 평가제도는 다년도에 걸쳐 지속적인 예산이 소요되는 대규모 투자사업의 성과를 평가하여 예산의 효율성을 높이는 데 기여하고 있다. 

 

서울시 주요 재정사업 평가제도의 가장 큰 성과는 예산 삭감을 통한 재정 여력의 확보에 있다. 서울시는 재정사업 평가는 통해 성과가 매우 미흡한 사업을 폐지(일몰)하고 있다. 서울시는 재정사업 평가결과를 예산 삭감 및 사업 일몰과 연계하여 재정의 여력을 확보하는 동시에 사업의 성과 개선에 활용하고 있다. 

 

3. 유시 제도와 재정사업 평가제도의 비교

 

지방자치단체 사업 평가제도는 평가 시기에 따라 사전평가와 사후평가로 구분할 수 있다.

 

① 지방재정 투자심사 제도