한국에서 토건국가 출현의 배경-박배균 서울대 지리교육과 교수

* 자료 전문은 첨부파일을 확인하세요 ^^

 

한국에서 토건국가 출현의 배경 - 정치적 영역화가 토건지향성에 미친 영향에 대한 시론적 연구

 

이명박 정부의 국정운영 방향에 대한 여러 가지 비판이 있지만, 가장 대표적인 것인 국가의 투건지향성에 관한 것이다. 필자는 신개발주의의 문제를 특정의 개별 정권이 지니는 정책적 방향성과 이념적 지향의 문제라기 보다는 한국 국가의 전략적 선택성에 기인한 문제라고 진단한다. 현재 진행되고 있는 다양한 토건적 개발사업에 대해 여양를 아우른 대부분의 정치세력들이 근본적으로 다른 입장 차이를 보여주지 않고 있기 때문이다. 필자는 이명박 정부라는 특정의 개별 정권의 신개발주의 정책을 평가하는 것 보다는 한국 국가가 신개발주의적 지향을 지니게 된 과정을 인과적으로 설명하는 것이 신개발주의를 제대로 이해하고 이를 바탕으로 신개발주읭의 문제에 대한 보다 근본적인 대응 전략을 수립하는데 중요한 작업이라 판단한다.

 

신개발주의 논의에 대한 비판적 검토

 

신개발주의에 대한 논의는 2000년대 이후, 새만금.방폐장 건설 등과 같은 국책 사업들을 둘러싼 개발과 보전 사이의 갈등이 심화되면서, 보전보다는 개발을 선호하는 정부의 입장을 일부 진보적 학자들이 '신개발주의'라 지칭하고 비판하면서 비롯되었다. '신개발주의'로 비판하는 이러한 시도 이후, 생태나 환경의 가치보다는 개발을 선호하고, 삶의 질이나 지역적 공동체의 보호보다는 양적 성장과 공간과 장소의 상품화, 국토의 균형발전보다는 국가 경쟁력을 선호하는 국가 정책의 지향성을 비판하는 '신개발주의론'과 국가의 인프라 건설 지향적 성격을 공격하는 '토건국가론'이 2000년대 중반 들어 본격적으로 대두하고 시작하였다. 신개발주의와 토건국가론에서 제기하는 중요 논점은 크게 2가지로 정리될 수 있다. 1. 신개발주의는 발전주의 국가가 주도하여 경제성장을 추진한 이래 지속되어온 개발주의 헤게모니가 공간과 환경에 대한 상품화를 가속화하는 신자유주의와 결합되면서 등장하였다는 것이다. 2. 신개발주의 등장과 확산의 물적 기반은 발전주의 국가 이래로 성장하고 고고화해 온 토건동맹이고, 이 토건동맹은 정치, 국가(특히 정부산하 개발 부서의 핵심 관료, 개발 행위를 담당하는 공사, 국토 개발 관련 연구 기관 등), 자본(특히 건설 및 개발 관련 자본), 언론, 학계에서의 토건 이해세력들 사이의 유착관계에 기반하여 구성되었다는 것이다. 이처럼 토건동맹이 국가의 국책사업 시행에서의 의사 결정과 행위에 막대한 영향을 미친다는 사실을 강조하여, 일부 학자들은 한국의 국가를 '토건국가'라고 부르기도 하였다. 동아시아 발전주의 국가에 대한 논의들에서 국가의 이러한 성향에 대한 연구가 거의 없는 현실에서 동아이사 발전주의 국가가 어떠한 정치-경제-사회-공간적 과정을 통해 토건 지향적이고 개발주의적 성향을 보이는지 분석하고, 개념화하려는 시도는 동아시아 사회의 이해에 기여하는 매우 중요한 학문적 논의가 될 수 있을 것이다. 이러한 기여에도 불구하고, 기존의 신개발주의론과 토건국가론은 몇 가지 점에서 아쉬운 점을 보인다. 첫째 신개발주의를 '개발주의'적 이념과 담론이 사회를 관통하고 이에 신자유주의 이데올로기가 덧붙여져서 나타나는 현상으로 보는, 즉 담론의 헤게모니화에 의한 결과로 인식하여 신개발주의 등장의 물질성과 존재론적 기반에 대한 설명과 이해가 미흡하다. 더 중요한 문제점은 개발동맹의 형성과 작동을 국가 스케일에 국한하여 바라보는 경향이 있다는 것이다. 또한 이러한 지역적 차원의 개발 동맹을 지방자치제의 실시와 함께 중앙에서 형성된 개발 동맹이 확장된 결과로 바라보기도 한다. 요약하면, 신개발주의에 대한 기존의 논의들에서는 개발주의의 확산이 단지 이념의 문제가 아니라, 각 지역적 차원에서 형성된 영역화된 이해라는 물질성에 기반한다는 사실에 대한 이해가 부족하다고 할 수 있다. 즉, 개발주의와 신자유주의가 접합하는 과저에 대한 보다 세밀한 설명이 요구된다는 것이다. 둘째, 신개발주의와 토건국가에 대한 논의는 국가의 선택성에 대한 것인데, 개발과 토건지향적인 국가의 선택성이 어떠한 메커니즘을 통해 형성되었는지에 대한 국가론적 설명이 부족하다.

 

국가에 대한 전략관계론적 이해

 

전략관계론 국가론은 경제(혹은 자본)와 정치(혹은 국가)가 자본주의에서 기능적으로 서로 의존하고는 있지만, 그 둘 사이의 제도적 분리로 인해 이 기능적 통합은 자연스럽게 이루어지지 않고 항상 문제시되어왔음을 강조하면서, 국가와 그것을 둘러싼 사회 세력들의 전략적 행위(축적전략, 헤게모니 프로젝트 등)를 통해서만 경제와 정치의 기능적 통합은 이루어질 수 있다고 주장한다. 자본주의 국가는 항상 특정 사회 세력과 행위자들의 이해를 다른 것에 우선하여 배려하는 선택성을 보이는데, 국가 안에서 국가를 통해서 작동하는 여러 사회세력들 사이에 끊임없이 지속되는 사회-정치적 투쟁과 전략적 상호작용을 통해 국가의 선택성이 구성된다고 하면서 이를 '전략적 선택성'이라고 호칭하였다. 즉, 자본의 축적을 지속해야 하는 경제적 필요성, 기존 사회-정치 질서의 정당성을 지켜야 하는 정치적 필요성에 의해 제약을 받지만, 역사-사회-정치-지리적 조건과 상황 속에서 여러 사회 세력들이 복합적이고 이떤 경우에는 우연적인 판단을 바탕으로 선택하는 전략들과 그들의 상호작용을 통해 국가의 선택성이 만들어지는 것이다. 국가의 권력이라는 것도 국가 그 자체가 가지고 있는 것이 아니라, 국가 안에서, 혹은 국가를 통해서 작동하는 사회 세력들이 지니고 있는 권력에 기인하고, 이들 사회세력들이 특정한 국면에 특정한 방식으로 서로 연관되고 상호작용 함을 통해 국가의 제도화된 능력과 의무가 규정된다고 설명한다. 국가 이론의 공간화에 있어서 중점을 둔 부분은 국가의 '전략적 선택성'을 공간적으로 해석하는 것이다. '국가의 공간 프로젝트'는 정치적 조절의 틀로서 국가의 영역적 폐쇄성을 규정해 내고, 대내적으로는 국가 행위들을 다양한 영역화된 행정적 층위 별로 차별화 시키고, 상이한 지역과 스케일 사이에서 국가 정책들을 조정하는 역할을 하는 것이다. '국가의 공간 전략'은 자본 축적과 정치적 경쟁의 지리적 패턴을 조정하기 위해 국가 제도들이 동원되는 것과 관련된다. '국가의 공간 프로젝트'와 '국가의 공간 전략'은 특정의 지역, 공간, 스케일이 다른 것들에 비해 특별히 더 배려되는 결과를 초래하는데, 이를 국가의 '공간적 선택성'이라고 한다. 국가 안에서, 그리고 국가를 통해서 작동하는 여러 사회 세력들 간의 전략 관계적 상호작용을 바탕으로 특정의 축적 전략과 헤게모니 프로젝트를 반영하는 국가 공간 프로젝트와 국가 공간 전략이 형성되고, 이들 공간 프로젝트와 전략은 특정한 공간적 선택성을 보이게 된다는 것이다. 특정 국면에서의 전략관계적 상호작용의 결과로 국가 공간성의 특정한 제도적 배열과 프레임, 그리고 그것의 공간적 선택성이 형성되고 나면, 그것은 그 다음 단게에서 벌어질 사회 세력들 간의 전략 관계적 상호작용에 영향을 주고, 이 전략 관계적 상호작용은 다시 국가의 공간 형태, 공간적 선택성에 영향을 주는 과정이 지속적으로 반복하여 이루어진다는 것이다. 국가의 공간적 선택성은 1. 이전에 형성된 국가 공간성의 제도화된 배열들과 2. 이러한 배열에 영향을 주어, 변화를 이끌어내기 위해 지속적으로 이루어지는 정치적 투쟁 사이에 일어나는 변증법적 상호작용의 결과로 나타난다고 할 수 있다.

 

영역적 이해의 동원과 개발정치

 

'개발주의'라는 국가의 전략적 선택성에 영향을 주는 주요한 세력이라 할 수 있는 토건 동맹에 대한 보다 체계적인 분석이 필요하다. 토건지향적 개발주의의 설명에서 영역적 이해에 기반한 정치적 행위를 반드시 거론해야 하는 이유는 토건 사업이 필연적으로 지니는 장소적 성격 때문이다. 따라서 장소에 고착적인 이해를 가진 행위자들은 특정의 장소에서 벌어지는 토건 사업이 자신에게 미치는 긍정적 혹은 부정적 효과에 매우 민감하게 반응하고, 그 결과로 특정의 토건 사업에 대한 매우 첨예한 찬성과 반대의 의견을 나타내게 되는 것이다. 특히, 토건 사업은 필연적으로 장소의 교환가치와 사용가치의 괴리와 그로 인한 갈등을 수반하게 된다. 영역적 정치는 자본주의에 내재한 이동성과 고착성 사이의 모순적 상호작용에 의해 발생한다. 전자의 축적 전략이 공간적으로 표출되면, 자본의 끊임없는 이동성 추구와 그로 인한 자본주의 공간경제의 항시적인 불안정성을 야기한다. 후자의 축적 전략의 공간적 표현은 특정 장소나 지역을 중심으로 생산활동, 기술, 사회적 관계, 소비패턴, 노동과정, 계급관계, 문화 등이 '구조적으로 응징된 시스템'을 만들어 기존에 확보해 놓은 우수한 기술과 입지의 잇점에 대한 독점적인 통제권을 강화하는 것이다. 이 두 가지 상반된 경향은 서로 모순적이어서, 특정 장소나 지역에 형성된 '구조화된 응집'의 상태는 불안전한 자본주의 공간경제의 특성으로 인해 주어지는 지속적인 불안정과 불안정한 자본주의 공간경제의 특성으로 인해 주어지는 지속적인 불안정과 재구조화의 압력에 의해 끊임없는 와해의 위협을 받게 된다. 이들 자본가들과 노동자들은 자신들이 의존하고 있는 '구조화된 응집'의 경향을보호하고 지켜내어, 자기 도시와 지역 경제 내에서 자본의 순환과 축적이 지속될 수 있도록 노력한다. 그런데, 이 과정은 고도로 정치적인 과정인데, 이는 많은 경우 도시나 지역의 경제를 지키고 살리려는 정책의 집행과 실행의 과정이 도시나 지역 내의 모든 사회집단과 이해 당사자들에게 실질적인 혜택을 균등하게 돌려줄 수 있는 과정이 아니기 때문이다. 장소의존적인 이해가 반드시 장소에 대한 교환가치와만 관련되는 것이 아니라, 장소의 사용가치와도 관련되기 때문에, 장소의존적 이해를 지키기 위한 행위가 반드시 개발정치를 야기하는 것은 아니지만, 많은 경우보다 큰 자본 흐름의 순환 속에서 만들어진 가치를 지역으로 끌어들이거나, 지역에서 만들어진 가치를 지역 내로 포획하기 위한 행위들은 장소의 사회적, 물리적 인프라를 개선하여 외부의 자본을 지역으로 끌어들이려는 개발정치의 형태로 나타나게 된다. 장소에 고착적 이해를 가진 행위자들이 항상적인 불안정과 변화의 상황에 처해있는 자본주의 공간경제에서 자신들의 장소고착적인 이해를 보호하거나 증진시키려고 노력하는 과정에서 타 지역과의 경쟁에 돌입하고 영역적 정체성과 이익을 정치적으로 동원하게 되면서, 영역화된 정치가 발생한다는 것이다.

 

영역 정치와 국가의 토건지향성

 

자본주의 국가의 행위는 공간적 선택성을 지니게 된다. 이러한 과정의 결과가 지역간 불균등 발전이다. 국가 행 행위의 공간적 선택성에 의해 초래된 지역간 격차는 국가의 정책과 전략을 타깃으로 하는 지역간 경쟁과 갈등을 야기하게 된다. 영역적 이해의 정치적 동원의 정도에 따라 국가가 시행하는 공간 전략과 공간 프로젝트의 양상이 보다 더 개발주의적이 되기도 하고, 덜 그렇게 되기도 한다.

 

한국에서 토건적 신개발주의 국가 형성의 역사적 과정 : 시론적 설명

 

국가주도 경제성장과 '토건지향적 발전주의 국가'의 형성

: 60~70년대 '토건지향적 발전주의 국가'가 형성되면서 2가지 특징을 보인다. 1. 토건 관료와 토건 자본의 성장이다. 2. 지역개발 의존적 정치 세력이 성장하였다. 80년대는 지역주의 정치가 확대, 심화되어, 지역이 한국 정치의 핵심적 균열구조로 자리잡는 시기였다. 특히 광주 민주화 운동을 통해, 호남지역에서는 저항적 지역주의가 심화되었고 반면 영남 지역에서는 패권적 지역주의가 강화되었다. 87년 민주화 투쟁 이후, 형식적 민주화에서 큰 진전이 발생하면서, 그 이전의 기간 동안 한국 정치를 특징 지우던 핵심적 균열 구조였던  '독재 대 민주'의 전선이 급격히 약화되었고, 그 빈 공간을 지역을 중심으로 하는 균열의 요소가 자리잡게 되었다. 지역을 중심으로 민주화 운동 세력이 분할되고, 여러 지역적 기반을 가진 정치 세력들이 등장하였다. 이제 한국에서는 지역적 이해가 전면적으로 정치적으로 동원되기 시작하였고, 이에 따라 지역개발 이슈에 대한 정치 세력의 의존성도 더욱 높아져 갔다.

'토건지향적 발전주의 국가'에서 '신자유주의적 토건국가'로의 전환

: 1990년대에 들면서, 한국의 발전주의 국가는 그 전략과 성격에서 근본적인 변화를 경험하게 된다. 국가 전략의 재편은 여러 사회 세력들의 전략 관계적 상호작용 속에서, 토건적 이해와 개발주의적 이데올로기가 국가, 지방을 포괄하는 전 스케일에서 심화, 확대, 강화되는 계기를 제공해 주었다. 먼저 주택 및 지역개발 정책이 확대 실시되었다. 주택 및 지역개발 정책의 확대 실시와 개발 규제의 완화는 토건적 동맹이 지속적으로 성장하는데 풍부한 자양분을 제공하는 역할을 하였다. 민주화의 결과 실시된 지방자치제와 같은 국자 통치의 규모적 재편과 지역주의 정치의 심화는 토건 동맹과 개발 이데올로기가 다양한 지리적 스케일에서 동시적으로 성장하고 확대, 심화되는 결과를 초래하였다. 90년대 초에 신자유주의적 전환이 시작되었지만, 본격화된 것은 1997년 외환위기 이후였다. 현실에서 '실제로 발현되는 신자유주의'는 그전 시스템이 만들어 놓은 각종 제도적 틀과의 끊임없는 상호작용 속에서 매우 혼성적인 형태로 나타나게 된다. 혼성적 성향이 국가의 토건 지향성과 관련하여 어떤 식으로 한국에서 나타날까? 1. 토건 관료, 토건 산업, 지방자치단체, 지역구 국회의원, 언론, 지식인 등과 같이 국가, 지방적 차원에서 성장해온 토건 이해 집단과 그들 간의 동맹은 그 정치적 영향력을 지속하고 있고 2. 60년대 이래의 지속적인 토건 지향적 개발과 그로 인한 부동산 치부가 신분상승의 주요 수단의 되면서, 부동산에 대한 투자가 가장 효과적인 재테크의 수단으로 인식되어, 개인적 차원에서 토건 지향적 담론이 지배적인 이데올로기가 자리잡게 되었다. 이러한 투 가지 조건의 접합은 지역 및 도시개발에서 국가나 지방자치단체가 국가나 지역의 경쟁력 향상이라는 명분으로 토지의 개발에 적극 개입하여, 개발의 공익성보다는 개발을 통한 수익성과 경쟁력 향상을 지향하는 '신개발주의'적 경향을 초래하게 된다.

 

결론

 

한국 국가의 신개발주의 정책과 토건적 지향성의 문제를 해결하기 위해서는, '개발주의' 담론에 대한 공격, 중앙 차원의 '토건동맹'에 대한 비판 뿐만 아니라, 지역적 차원에서 조직되는 개발정치를 약화시킬 수 있는 방안 마련에도 상당한 관심을 기울일 필요가 있다. 한국 국가의 토건적 개발주의의 지향성은 한국 자본주의의 발전 과정 속에서 정치-경제-사회-공간적 조건들이 서로 복잡하게 접합하면서 구조화된 결과이기 때문에 지역개발 방식이나 의사결정 과정의 제도적 개편 정도로는 해결되기 힘든 것으로 보인다. 당장 우리가 생각할 수 있는 변화의 방향성으로는 다음의 것들이 있을 것 같다. 1. 정당 정치에서 지역균열구조를 없애는 것이다. 2. 국토 균형 발전을 위한 정책적 수단을 토건적 개발사업의 지역간 배분에서 찾는 방식에서 삶의 질과 사회적 복지의 지역간 균형 발전을 유도할 수 있는 방향으로 전환할 필요가 있다. 3. 지역 정치에서 풀뿌리 민주주의를 활성화하는 것이 필요하다.

 

 

한국에서토건국가출현의배경_박배균.pdf

  

한국에서토건국가출현의배경_박배균.pdf

0.25MB