지역개발정책의 목표와 전략 재정립 - 한국개발연구원 고영선/김광호 (2009)

1. 문제의 제기

 

역대 정부는 국토의 균형 잡힌 발전을 위해 다양한 노력을 펼쳐 홨다. 이는 기존에 산발적으로 추진되던 다양한 정책을 종합적인 틀로 정리하여 정책의 정합성과 효과성을 높이고, 국가차원의 정책적 우선 순위를 부여하였다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 국가균형발전정책의 목표와 전략에 대해 많은 문제가 제기되고 있다. 첫째, 지역개발정책의 목표로서 '균형발전'이 적절한지에 관해 적지 않은 논란이 진행되어 왔다. 둘째, 지역개발정책의 구체적인 수단은 크게 두 가지로 구분되는데, 수도권 집중 억제를 위한 각종 규제와 지방정부에 대한 각종 지원이 그것이다.

 

2. 정책목표로서 '균형발전'은 타당한가?

 

가. 지역불균형의 국제비교

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나. 신경제지리학의 논의

: 집적효과는 여러 경로를 통해 실현된다. 첫째, 노동시장이 넓어짐으로 인해 기업들은 원하는 근로자를 쉽게 찾을 수 있고 근로자들은 원하는 일자리를 쉽게 찾을 수 있다. 둘째, 중간재와 최종재를 생산하는 여러 기업들이 모여 있음에 따라 기업들은 전문분야에 특화할 수 있고 생산량을 늘려 규모의 경제를 실현할 수 있다. 또 사회간접자본을 공동 활용함으로써 생산비를 절감할 수 있다. 셋째, 지식의 상호교류를 통해 더 빠른 지식의 창출과 축적이 가능하다. 넷째, 소비자들의 다양한 수요를 충족시킬 수 있는 다양한 시장이 형성되어 소비자들은 더 높은 후생을 누릴 수 있다. 신경제지리학의 결론은 집적효과로 인해 지역 간 생산활동의 격차가 심해질 수 있다는 것이다. 이는 시장의 자연스러운 힘에 의한 것이며, 반드시 바람직하지 않다고 말할 수 없다.

 

다. 프랑스의 사례

: 프랑스 정부는 공간구조상 형평성과 효율성 사이의 관계를 양립적인 것이 아니라 대립적인 것으로 인식하고 정책의 초점을 국가 경쟁력 강화에 맞추는 방향으로 전환하였다. 또한 중앙정부 주도의 하향식(top-down) 방식에서 지방정부의 참여가 높아진 상향식(bottom-up) 방식으로 정책추진체계가 진화하고 있다.

 

라. 정책우선순위의 설정

: 첫째, 균형발전과 경제성장 사이의 관계에 대해서는 신경제지리학의 논의를 참조할 필요가 있다. 이에 따르면 생산활동의 집적 및 이에 따른 지역 간 불균형은 경제 전체의 생산성을 향상시키는 데 기여한다. 반대로 만일 무리하게 집적을 억제한다면 경제 전체의 생산성은 희생될 수밖에 없다. 둘째, 균형발전은 분배개선도 저해할 수 있다. 평균적으로 부유한 지역에도 가난한 사람이 있고, 평균적으로 가난한 지역에도 부유한 사람이 있게 마련이다. 부유한 지역에서 가난한 지역으로 소득이 이전할 경우, 부유한 지역의 가난한 사람이 가난한 지역의 부유한 사람을 돕는 결과를 낳게 될 것이다. 따라서 분배개선이 목표라면 지역 단위가 아닌 개인 또는 가계 단위로 지원을 제공해야 한다. 성장둔화와 분배악화는 서로 연관된 문제로서, 제조업뿐 아니라 서비스업 등 경제 전반의 생산성을 증대시켜야만 지속적 경제성장과 분배개선이 가능할 것으로 보인다.

 

3. '중앙정부 주도'의 정책체계는 적절한가?

 

경제성장과 분배개선이 더 중요한 정책목표라고 하더라도 균형발전 또는 보다 넓은 의미의 지역개발과 관련한 정책이 전면적으로 폐기될 수는 없다. 현실적으로 이들 정책에 대한 정치적 요구가 존재하기 때문이다.

 

가. 공유의 비극으로 인한 자원낭비

: 국가균형발전 시행계획상의 주요정책들은 국가적 목적의 사업보다 지역적 목적의 사업이 압도적으로 많다. 즉, 전국적 범위의 혜택을 주는 것이 아니라 특정 지역에 국한된 혜택을 주는 사업들이 대부분이다. 이러한 사업을 중앙정부가 지원하는 것은 '재정대응성(fiscal equivalence)의 원칙'에 위배된다. 재정대응성의원칙이란 공공서비스가 낳는 혜택의 지역적 범위가 서비스공급을 담당하는 정부의 지역적 범위와 일치해야 한다는 원칙이다. 만일 서비스혜택의 지역적 범위가 정부의 지역적 범위보다 더 넓다면, 외부효과가 발생하여 해당 정부는 서비스를 충분히 공급하지 않을 가능성이 있다. 반대로 서비스혜택의 지역적 범위가 정부의 지역적 범위보다 좁다면, 소위 '공유의 비극(tragedy of commons)'으로 인해 지방정부가 지나치게 많은 예산을 요구하여 재원이 낭비될 가능성이 있다.

 

나. 지방의 낮은 주인의식

: 현재 시행되고 있는 지역개발정책 가운데 많은 것들은 중앙정부가 계획하고 추진하는 형태를 띠고 있다. 지방은 중앙정부 정책의 일방적 수혜자로 인식되는 경향이 강하다. 이러한 중앙정부 주도의 지역개발은 지방의 중앙의존도를 높이고 내재적 발전능력과 개발의지를 확충하는 데 오히려 방해가 될 가능성이 있다. 정부는 또한 지역의 대표기구로서 '지역혁신협의회'를 구성하도록 하였는데, 여기에는 기업, 대학, 연구소, 지자체, 시민단체, 지역언론 등이 참여하여 해당 지역의 발전을 위한 비전/전략/주요시책을 심의한다. 그러나 실제로 이 기구가 제대로 작동하는 경우는 많지 않으며, 일부 지방공무원들은 불필요한 행정절차만을 초래한다고 불평한다. 내생적 지역발전에 있어 이러한 기구의 중요성에 대해서는 이론이 있을 수 없다. 그러나 지방정부가 이 기구의 중요성을 스스로 인식하고 활용하려는 의지를 보이지 않는 한 이 기구는 형식적이고 불필요한 역할에 머물 것이며 때로는 지방정부의 생산성을 저해할 수 있다. 지방의 재정자율성을 확장하기 위한 일련의 조치 역시 지역발전에 큰 도움을 줄 것으로 기대하기 어렵다. 당분간 어려울 수 있으나, 장기적으로 지방정부 주도, 자체재원 중심으로 지역개발사업이 기획되고 추진되는 체계를 갖추어나가야 할 것이다. 그리고 이를 촉진하는 형태로 균특 등 지역개발사업의 재원구조를 바꾸어야 한다.

 

다. 복잡하고 경직적인 사업체계

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4. 지역개발정책의 목표와 전략 재설정

 

지방의 성장잠재력을 제고하기 위해서는 지방이 지역개발의 일차적 책임을 지며, 중앙정부는 이를 지원할 뿐이라는 점을 명확한 원칙으로 삼아야 한다. 그리고 중앙정부는 각종 지원을 대폭 단순화하여 포괄적으로 지방에 재원을 제공함으로써 지방이 자신의 우선순위에 따라 사업을 추진하고 다양한 정책을 실험할 수 있도록 해야 한다. 중앙정부의 역할은 구체적으로 다음과 같이 설정되어야 한다. 첫째, 중앙정부는 이전재원의 정책적 목표를 제시해야 한다. 중앙정부는 이와 동시에 지방정부의 성과를 측정하기 위한 성과지표(performance indicator)를 제시해야 한다. 이는 현재와 같이 여러 가지 국고보조사업을 통해 투입을 통제하는 데서 벗어나 성과관리를 통해 산출 및 결과를 통제하는 체제로 전환하는 것을 의미한다. 둘째, 각 지방정부는 지역개발의 목표와 전략, 그리고 사업계획을 수립하고 성과를 목표를 설정해야 한다. 셋째, 중앙정부는 이전재원의 한계생산성이 가장 높은 것으로 예상되는 지역에 가장 많은 재원을 배분해야 한다. 넷째, 중앙정부는 지방정부가 당초 약속한 성과 목표를 달성했는지, 그리고 자금집행이 적법하게 이루어졌는지 점검해야 한다. 또 사업평가를 실시하고 성과향상을 위한 제도개선방안을 꾸준히 모색해야 한다. 이상의 논의는 결국 중앙정부가 여러 종류의 직접사업을 통해 지역개발을 도모하기보다 포괄적인 간접자원을 통해 지방의 개발의지와 정책역량을 배양해야 한다는 주장으로 요약된다. 또 산출 및 결과에 초점을 맞춘 성과관리체계를 도입하고 지역간 경쟁을 촉발하는 것도 중요한 과제이다.

 

지역개발정책의 목표와 전략 재정립_20090203.pdf

 

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