국가재정운용계획의 평가 및 과제 - 국회예산정책처(2009)

Ⅰ. 서론

우리나라가 중기재정계획을 처음 수립한 것은 1982년이다. 이후 외환위기를 맞아 재정수지가 급격히 악화되자 정부는 재정의 건전성과 효율성을 제고시키기 위해 중기재정운용계획을 수립하였다. 외환위기 직후 효율성을 제고시키기 위해 중기재정운용계획을 수립하였다. 외환위기 직후 금융구조조정과 실업 복지대책 등으로 대규모 재정투입이 불가피해지자 그동안 유지해왔던 균형재정정책만으로는 정부가 변화하는 경제·재정상황에 효과적으로 대처할 수 없었기 때문이다. 중기재정관리체계는 제시된 각 정책의 재원소요를 중장기적 관점에서 가늠해보고 거시적인 재정운영전략과 부합하는 범위 내에는 정책을 채택함으로써 정책수립의 합리성과 정책추진의 실효성을 높일 수 있는 유용한 재정운용수단으로 평가되었다. 그러나 정부의 선언적인 중기재정계획은 예산편성과정과 연계되지 못하고 실효성이 크지 못하였다. 따라서 정부는 2004년 하향식 예산편성제도인 총액배분자율편성제도를 공식적으로 재정총량목표치에 대한 책임을 공유하고 예산결정 전 과정에서 계획의 실효성을 높이려는 의도에서였다. 2004년부터 2009년까지 총 6번의 국가재정운용계획이 수립되는 동안, 정부의 중기 경제·재정전망을 바탕으로 중기적 재정총량목표와 분야별 재원배분방향을 꾸준히 제시하였다. 그러나 정부조차도 국가재정운용계획을 준수하는 모습을 보이지 않았고 국회에서도 당해연도 예산안에 비하여 국가재정운용계획에 큰 관심을 기울이지 않는 등 기대와는 달리 여전히 계획의 실효성이 확보되지 못하고 있다.  

Ⅱ.국가재정운용계획의 도입배경과 그 동안의 운영 평가

1. 도입배경

1982년 제5차 경제개발계획이 수립되면서 처음으로 우리나라에서 중기재정운용계획이 작성되었다. 당시 중기재정계획이 도입된 목적은 그간의 만성적인 재정적자를 해소하고 중기적으로 재정을 관리·운용하기 위함이었다. 이러한 중기재정계획은 경제개발 5개년계획이 중단된 이후에도 국가재정의 중장기 투자계획을 제시하고 재정건전성을 유지하기 위해 지속되었다. 그러나 그때까지의 중기재정계획은 비정기적으로 작성되었을 뿐만 아니라 밖으로 공개하지 않았으며 단지 예산당국의 참고자료로만 활용되었을 뿐만 아니라 밖으로 공개하지 않았으며 단지 예산당국의 참고자료로만 활용되었다. 내용면에서도 예측된 거시경제전망을 바탕으로 세입여건을 검토하고 재정지출규모 및 재정수지에 대한 대략적인 정책방향을 제시하는 수준에 머물렀다.

이후 참여정부가 들어서면서 중기적 시계에서 재원을 전략적으로 배분함으로써 국정과제를 보다 체계적으로 추진할 목적으로 새로운 중기재정계획인 '국가재정운용계획'을 수립하기 시작하였다. 새롭게 도입된 국가재정운용계획은 개략적이고 추상적으로 작성되어온 중기계획과는 달리 재정수지와 국가채무 등의 재정총량 지표를 5년 시계에서 전망하고 연도별로 분야별 재원배분계획을 제시하였다.

새로이 제정된 「국가재정법」에서는 총칙 제7조에 '국가재정운용계획의 수립'을 명시하고 있는데 "재정운용의 효율화와 건전화를 위해 매년 당해 회계년도부터 5회계년도 이상의 기간에 대해 재정운용계획을 수립하여 제출"하도록 규정하였다. 또한 동법에서는 국가재정운용계획 작성에 있어서 첫째 재정운용의 기본방향과 목표, 둘째 중장기 재정전망, 셋재 분야별 재원배분계획 및 투자 방향, 넷째 재정규모증가율, 다섯째 조세부담률 및 국민부담률 전망, 여섯째 통합재정수지 및 국가채무 전망, 일곱째 전년도 국가재정운용계획에 대한 평가, 여덟째 그 밖에 대통령이 정하는 사항을 포함할 것을 명시하여 국가재저운용계획이 중기재정운용과 관련된 주요 사안을 체계적으로 게시할 것을 요구하고 있다. 뿐만 아니라 「국가재정법」은 국가재정운용계획의 원활한 수립과 관련된 내용도 담고 있다. 

이렇게 국가재정운용계획이 수립·제출됨에 따라 국회 차원에서도 예산심의 등 주요 의정활동을 수행하는데 있어서 큰 발전을 이룰 수 있는 기반이 확립되었다. 국가재정운용계획은 재정운용 비전이 결여된 단년도 예산과는 달리 재원총량 및 배분 전망 제시, 총수입·총지출·재정수지·국가채무 계획을 명확히 제시함으로써 재정건전화의 틀을 구축하는 데 중요한 역할을 수행하게 되었다.  

2. 운영 평가

Top-Down 예산제도와 더불어 국가재정운용계획이 도입된 후, 정부 개별부처들 간에 자율과 책임이 증대되면서 과거에 행해지던 예산 과다요구 관행이 줄어들고 자발적인 세출구조조정이 나타나는 등 일정부분 성과도 있었지만, 국가재정운용계획의 실제저인 운용측면에서 적지 않은 문제점들이 드러났다. 현재 국가재정운용계획은 예산안과 함께 국회에 제출되고 있으나 예산안처럼 국회의 심의를 받지는 않는다. 뿐만 아니라 제도적으로 계획 달성여부에 대한 구속성이 없기 때문에 행정부는 동 계획의 수립과 운용에 어떠한 제약도 받지 않는 상황이다. 현재와 같이 구속력도 없고 중기재정운용계획이 준수되지 않아도 아무런 제약을 받지 않는 한 예산당국과 개별 부처들이 책임성 있게 중기재정계획을 수립할 유인이 떨어진다. 그렇다고 국가재정운용계획 준수에 대해 무조건적인 구속력을 부여하는 것은 문제가 있다. 재정정책의 주요한 역할은 건전 재정의 유지 이외에도 재정의 경기조절 기능을 들 수 있다. 

Ⅲ. 국가재정운용계획의 문제점

1. 중기재정운용 목표의 명확성 결여

「국가재정법」을 살펴보면 국가재정운용계획 수립의 목적을 '재정운용의 효율성과 건전성' 확보에 두고 있음을 밝히고 있지만, 그간의 국가재정운용계획에는 효율성 또는 건전성 달성을 위한 구체적인 정책을 담지 못하였다. 

2. 중기재정 목표달성을 위한 전략의 부재

중기재정운용계획의 실효성을 제고하기 위해서는 제정운용 목표를 명확히 설정해야할 뿐만 아니라 이를 달성하기 위한 체계적인 전략이 필요하다. 그러나 우리나라 국가재정운용계획의 경우 중기재정계획을 달성하기 위한 정책수단이 전무한 상태이다. 현재의 국가재정운용계획은 정부의 정책의지를 홍보하는 차원에 머무는 것으로 보인다. 지금까지 국가재정운용계획서에서는 총지출, 총수입, 국가채무, 경제성장률, 재정수지 등과 같은 주요 경제·재정총량지표의 전망치들이 계속해서 수정해온 반면 변경 사유와 배경에 대한 설명이 없었다. 행정부는 국가재정운용계획이 연동 계획으로 작성된다고 하지만 연동원칙을 갖추지 못하고 계획수정에 대한 충분한 설명 없이 매년 변경되어 왔다. 이러한 문제들은 국가재정운용계획의 실효성을 제고할 수 있는 구체적인 실행방안의 부재에서 비롯된 것이라 하겠다. 

3. 낙관적인 경제전망

경제전망은 중기재정운용계획 기간 전체에 걸친 세입전망과 재정수지 전망에 중요한 영향을 미친다는 점에서 신중해야 될 필요가 있다. 경제전망의 예측치와 실적치가 차이가 커질수록 잘못된 세입전망을 유발하게 되고, 이는 다시 재정수지와 국가채무 계획에 차질을 초래하여 중기재정계획의 실효성을 떨어뜨리게 된다. 중기재정운용과정에서 발생하는 재정위험은 예산편성의 기초가 되는 경제전망의 실패에 기인한다. 

4. 재정운용제도의 문제점

국가재정운용계획의 도입은 총액배분 자율편성제도와 성과관리제도 등의 시행과 함께 새로운 재정운용체계의 핵심이 되었다. 2004년 예산편성과정에서 적용되기 시작한 총액배분 자율편성제도의 경우, 정책우선순위에 따른 재원의 효율적 배분이 가능해지고 재정정책의 투명성과 예측가능성이 높아지는 계기가 되었다고 할 수 있다. 총액배분 자율편성제도의 이러한 역할은 국가재정운용계획의 운영에 있어서도 밀접한 관계를 가진다. 먼저 '효율성 재원배분'은 국가재정운용계획의 분야별 재원배분계획 및 투자방향의 근간이 되고, '예측가능성' 제고는 중기재정 전망의 핵심인 국가재정운용계획 수립의 바탕이 되는 제도라 할 수 있다. 

그러나 문제는 재정당국이 국정우선순위에 따라 부처별·분야별 한도를 사전에 제시한다는 점이데, 여기서 말하는 '우선순위'에 대한 원칙과 규율이 존재하는가이다. 그 우선순위가 경제적 효과성에 근거를 두는 것인지 또는 부문간 형평성에 두는 것인지에 대한 원칙을 제시하지 못하고 있다. 또한 성과관리제도의 경우에도 국가재정운용계획과 연동되어야 함은 주지의 사실이다. 행정부에서도 이러한 측면에서 매년 국가재정운용계획을 발간하면서 그 안에 성과관리시스템에 대한 중요성을 직시해왔다. 그러나 국가재정운용계획에서 성과평가 결과가 구체적으로 어떻게 환류되어야 하는지, 또는 환류되고 있는지에 대한 명시적인 내용이 빠져있다. 

5. 재원배분 체계의 문제점

국가재정운용계획과 관련된 재원배분 체계의 문제점은 각각의 국가재정운용계획에서 제시한 재원배분체계나 일관성이 없다는 것이다. 즉 기능별 지출과 성질별 지출을 혼용하여 제시하거나, 재원배분 전체의 모습을 보여주지 않는 문제점이 있다. 

6. 국회의 제한적 역할

「국가재정법」 상 국회는 국가재정운용계획을 예산안처럼 심의할 수 없다. 또 현실적으로도 국회 예산심의 과정에서 국가재정운용계획이 효과적으로 활용되지 못하고 있다. 

7. 중기재정전망 변경의 문제점

국가재정운용계획은 매해 환경의 변화를 반영하여 계획을 수정하는 연동계획이다. 따라서 정부가 제시하는 전망과 목표도 매년 수정되고 있다. 그러나 정부는 이전 계획에 구속당하지 않고, 계획변경에 책임을 질 필요도 업기 때문에 전망과 목표를 과장하려는 경향이 발생하고 결과적으로 계획이 잘 지켜지지 않는 문제점이 발생하고 있다. 변화하는 경제·재정 여건을 반영하여 총량지표의 목표수준이 합리적으로 변화하는 것은 오히려 바람직한 것으로 생각할 수도 있다. 그러나 목표가 일관된 기준도 없이 수시로 변화하는 것은 계획 자체를 무의미하게 만들 수 있기 때문에 전망과 목표의 변경에는 신중을 기할 필요가 있다. 살펴본 결과 국가재정운용계획에서 나타난 재정총량지표에 대한 목표변경의 특징을 몇 가지로 구분하여 다음과 같이 설명할 수 있다. 먼저 총수입의 경우 계획간 변동 폭이 상대적으로 큰 것으로 나타나지만, 총지출은 변동 폭이 매우 작은 것으로 나타났다. 계획의 목표는 해가 갈수록 상대적으로 비판적으로 변하고 있다. 해가 갈수록 이전에 세웠던 낙관적인 목표가 달성가능하지 못하다는 점을 인식하고 목표를 낮게 수정해가고 있는 것이다. 결국 국가재정운용계획은 정부 재정운용 통제의 역할을 하기보다는 정부의 정책의지를 표출하는 역할을 해왔다고 할 수 있다. 

8. 계획달성의 문제점

국가재정운용계획의 실적치라 함은 결산이나 최종예산이 아닌 본예산을 의미한다. 국가재정운용계획은 실제로 본예산에 대한 계획으로 생각할 수 있기 때문이다. 국가재정운용계획 수립 첫해의 「2004년 계획」부터 이번 「2009년 계획」까지의 전망과 실적을 비교해 보면 다음과 같다. 첫째, 정부의 총수입 전망의 경우 정권 초기에 수립한 「2004년 계획」과 「2008년 계획」을 제외하고는 비교적 정확하게 전망되었다고 할 수 있지만, 목표달성의 관점에서 볼 경우 「2005년 계획」에서 1회 「2006년 계획」에서 2회를 제외하고는 모두 실적치가 약간 하회하여 목표를 충족시키지 못하였다. 둘째, 총지출은 계획간 비교시 차이가 가장 작았던 것처럼 계획치와 실적치를 비교하는 경우에도 그 오차가 가장 작다. 셋째, 재정수지의 경우 총수입은 과대전망 되었고 총지출은 과소 계획되었기 때문에 재정수지의 전망치와 실적치의 격차는 총수입 및 총지출에서보다 더욱 크게 차이가 났다. 관리대상수지의 경우 지금까지의 모든 국가재정운용계획에서 목표치보다 실제치가 더 나쁜 결과를 얻고 있는 것을 알 수 있다. 규모면에서 최소 4.1조 원에서 최대 20조 원 이상 차이가 났다. 넷째, 국가채무도 한 번을 제외하고는 모두 낙관적으로 과소 전망되었다고 해석할 수 있을 것이다. 요약하면 전체 계획 중 89.6%가 목표 달성에 실패했다. 총수입과 총지출, 재정수지와 국가채무의 네 가지 변수의 총 48개 모집단 중 단 5회를 제외하고는 모두 실적이 목표에 미달하였다. 총수입과 총지출의 계획이 모두 목표를 달성하지 못함에 따라 재정수지의 목표 역시 대부분 달성되지 못하였다. 결과적으로 여섯 번의 국가재정운용계획을 평가해보면 동 제도의 도입취지를 제대로 살리지 못하고 있는 것으로 보인다. 국가재정운용계획의 의의가 실제로 계획을 달성하는 데 있는 것은 아니며 당해년도 예산편성에 있어 중기적 재정여건을 고려할 수 있도록 참고자료로서의 의미가 있다고 할 수 있다. 그러나 실제보다 낙관적인 전망은 지출을 부추겨 국가재정운용계획의 도입취지와 반대로 중장기적 재정건전성을 더 악화시키는 결과를 초래할 우려가 있음에도 유념할 필요가 있다. 

Ⅳ. 국가재정운용계획의 개선과제

1. 중기재정운용 목표의 명확화

중기재정운용 목표 설정에 있어서 중요하게 고려되어야 하는 측면은 목표의 대상과 목표 달성시점이다. 첫째, 재정운용 목표의 대상이 될 수 있는 재정지표에는 총지출, 재정수지, 국가채무 등이 있다. 일반적으로 중기재정운용의 목표를 '재정수지'에 둘 경우 국민들이 알기 쉬우며 운용의 측면에서도 유연성이 있어 목표의 준수가 비교적 용이한 측면이 있지만, 재정이 고유하게 내포하고 있는 '재정지출 확대 경향성'을 통제하기에는 한계가 잇는 것으로 평가되고 있다. 따라서 중기재정운용 목표를 재정수지의 균형에 둔다 하더라도 이와 함께 총지출에 대한 통제도 병행하여 목표로 선정하는 것이 바람직하다. 둘째, 중기재정 목표 달성시점의 경우 그동안의 국가재정운용계획에서 재정수지 균형이 계획기간 최종 연도에 달성되도록 해왔는데 이는 바람직하지 못하다. 그에 대한 대안으로 중기재정계획의 목표 자체를 계획기간의 최종년도가 아닌 계획기간 동안의 평균치나 이동평균치를 기준으로 하여 수립하는 것이 바람직하다고 주장하였다. 그러나 계획기간 동안의 평균치를 기준으로 중기재정의 목표로 삼는다 하더라도 어차피 어느 시점에 긴축을 하던 평균을 유지하면 되기 때문에 현재처럼 계획기간 후반에 재정수지를 긴축으로 운영하려는 관행이 반드시 개선된다고 할 수 없다. 따라서 구조적 재정숮를 기준으로 재정운용 목표를 설정함으로써 지금까지 언급한 목표달성 시점 문제와 예상치 못한 경제상황에 의해 목표달성 여부가 좌우되는 문제 등을 해결할 수 있을 것으로 생각된다. 

2. 중기재정운용 전략의 명확화

국가재정운용계획의 실효성을 제고시킬 수 있는 전략은 첫째 국회의 심의를 받는 방법, 둘째 법적 구속력을 부여하는 방법, 셋째 중기재정의 시계를 조정하는 방법, 넷째 완충재원을 책정하는 방법을 들 수 있다. 그러나 이러한 방법들도 모두 현 시점에서 단번에 도입하기 어려운 측면이 있으며, 도입한다고 할지라도 몇 가지를 병행하여 시행하는 것이 보다 바람직한 것으로 판단된다. 

3. 국가재정운용계획의 제출시점 차별화

국가재정운용계획은 재정운용체계의 핵심사항 중 하나이므로 국회의 통제를 받을 필요가 있음에도 불구하고 현재 「국가재정법」에는 예산당국이 이것을 국회에 제출하도록만 규정하고 있다. 따라서 국가재정운용계획 수립과정에서 국회와의 협의를 법제화해야할 필요가 있다. 뿐만 아니라 국가재정운용계획은 예산안에 앞서 제출되어야 한다. 행정부는 첫 국가재정운용계획 수립한 이후 지금까지 예산안과 동일한 시기에 국회에 제출하고 있다. 이는 국가재정운용계획을 도입 취지와는 어긋나는 운영행태라 할 것이다. 기본적으로 중기재정계획도 단년도 예산편성제도의 단점을 보완하기 위하여 만들어진 것이다. 다시 말해 중기적 재정운용 방향을 먼저 설정하고 이를 이러한 계획 하에 단년도 투자재원 배분, 사업 우선순위를 결정함으로써 재원운용의 효율성과 예측가능성을 제고시키기 위한 것이다. 그러므로 국가재정운용계획을 예산안 제출 이전에 국회에 제출해야 한다. 이러한 제출시기의 조정은 다음과 같은 장점을 가진다. 첫째, 중기재정 목표 수립 하에 단년도 예산을 편성·운용함으로써 재정건전성을 확보하고 우선순위에 따른 전략적 재원배분을 실현할 수 있다. 둘째, 예산안 심의 전에 국회에서 경제 및 재정정책 전반에 대한 공개적인 논의를 활성화할 수 있다. 셋째, 경제 및 재정정책 전반에 대한 공개적인 논의를 통해 정부가 독점하고 있는 재정정보의 공개를 촉진할 수 있다. 넷째, 국회가 중기적 시각에서 경제·재정정책의 큰 틀을 논의함으로써 행정부가 예산안을 편성할 때 또는 심의과정에서 단년도 시각으로 개별사업에 대한 예산 배정에 치중하는 점을 보완할 수 있다. 

4. 신중한 경제·재정 전망

중기재정계획의 근간이 되는 경제전망은 경제정책의 목표치가 아니라 재정전망의 기초가 되는 중립적 전망치이어야 한다. 잘못된 경제전망에 근거한 재정전망은 실적과의 괴리가 커져 재정건전성을 훼손하게 되기 때문에 경제전망을 보수적으로 할 필요가 있다. 따라서 기준보다 보수적인 재정전망을 기반으로 세수전망도 보수적으로 하게 되면, 총수입이 줄어들어 재정수지 및 국가채무의 목표를 수정하지 않더라도 세출계획의 축소 압력이 커지게 된다. 이렇게 보수적인 전망과 목표에 근거하는 경우 실제 결과로서의 재정수지 및 국가채무는 목표했던 수치에 더 근접하게 될 것이다. 

5. 중기지출전망의 구체화

국가재정운용계획은 5년간의 총지출 계획을 제시하고 있다. 그러나 국가재정운용계획이 총량 및 재원배분의 규모 및 비중이 매년 연동하여 변화할 때, 총량 및 분야별 수준의 변화만 확인할 수 있을 뿐, 구체적인 지출계획의 변동 내역을 파악할 수 없다. 이러한 총지출은 '계획'이라는 표현이 대변하듯이 정부의 의지가 개입된 것으로 국회의 평가가 제한적일 수밖에 없다. 따라서 총지출 전망의 전제로서 의무지출과 재량지출을 구분하여 명확하게 제시하는 것이 필요하다. 이에 따라 전체 지출이 늘어났거나 줄어들었을 때, 그것이 정부가 통제할 수 있는 요인(즉, 재량지출) 때문이었는지 아니면 통제할 수 없는 요인(즉, 의무지출) 때문이었는지를 파악하여 총지출계획에 대한 평가와 관리에 대한 시사점을 도출하는 것이 필요할 것으로 보인다. 더 나아가서는 국회와 정부의 합의하에 의무지출과 재량지출을 설정하여 국가재정운용계획을 수립하는 방안이 검토되어야 정부의 재정전망에 대한 국회 차원의 평가와 심의가 가능해지고 궁극적으로 국가재정운용계획을 실효성 있게 운영할 수 있을 것으로 보인다. 또한 총지출계획의 계획 간 변화를 제시함에 있어 기존사업과 신규사업을 구분하여 현행의 법 또는 정책이 변화하지 않는다는 가정 하에 산출하는 기준선가 대안이 되는 예산선을 함께 제시하는 방식을 검토할 필요가 있다. 

6. 재정전망 및 계획에 대한 명확한 기준설정

국가재정운용계획 시작년도 예산의 경우 본예산, 추경예산 등 여러 가지 버전이 가능하기 때문에 국가재정운용계획의 일관된 설정을 위해서 그 기준을 명확히 할 필요가 있다. 정부는 총지출 규모를 어떠한 기준으로 작성하였는지에 대한 명확한 기준은 없다는 입장이지만 일관된 기준이 없는 국가재정운용계획은 신뢰성을 확보하기 어려울 것으로 생각된다. 국가재정운용계획이 각 연도의 당초 예산안에 대한 계획이라는 점에 비추어 볼 때, 각 연도의 본예산을 기준으로 하는 것이 가장 바람직 할 것이다. 

7. 재정수지와 국가채무 간 범위의 불일치 시정

국가재정운용계획은 총수입, 총지출, 통합재정수지(관리대상수지), 국가채무의 재정지표를 제시하고 있다. 그런데 총수입, 총지출, 통합계정수지의 산정기초는 통합재정인 반면, 국가채무는 산정기초는 이와는 다르게 설정되어 있어 재정투명성을 저해하는 또 하나의 원인이 되고 있다. 

8. 재원배분체계의 개선

국가재정운용계획과 관련된 재원배분 체계의 두 가지 문제점은 첫째, 계획간 분야별 재원배분체계가 수시로 바뀌어왔다는 것과 둘째, 국가재정운용계획상의 재원배분체계가 결산 및 통합재정상의 재원배분체계와 상이하다는 점이다. 현재의 재원배분체계는 총지출 기준 16개 분야, 프로그램 결산기준 16개 분야, 통합재정 결산기준 10개 분야가 서로 배타적으로 공존하고 있어 상호간 재원배분의 변화모습을 비교·평가할 수 없는 한계가 있다. 따라서 우리나라 재정의 특성에 맞게 16개 분야로 분류한 점은 인정하더라도 통합재정과 상호변환이 가능하도록 별도의 통계를 제공할 필요가 있다. 

Ⅴ. 국회의 역할

1. 「국가재정법」의 정비

국가재정운용계획과 예산안 및 결산정보는 매우 밀접하고 서로 간 비교가 필수적임에도 불구하고 서로 다른 형식과 기준으로 작성되고 있고 그 괴리가 심각한 상황이다. 더군다나 결산에 발생주의 회계기준이 적용되면, 국가재정운용계획 및 예산과 결산은 더욱 비교가 어려울 것으로 생각되는 바 「국가재정법」의 정비를 통하여 이러한 혼란을 미연에 방지할 필요가 있다. 따라서 국가재정운용계획과 예산안 및 결산보고서의 형식 및 기준을 통일해야 하며, 가장 바람직한 대안은 국회가 심의하는 재정의 범위를 대상으로 순계기준의 통합된 재정보고서를 작성하는 것이다. 첫째, 현재 기획재정부를 중심으로 재정의 범위 설정에 대한 논의가 이루어지고 있는데 국제기준인 통합재정규모와 국회 심의 재정의 범위를 최대한 일치시키는 노력이 필요하다. 둘째, 이러한 통합재정규모를 국가재정운용계획, 예산안, 결산보고서에 동일하게 적용해야 한다. 셋째, 회계기준과 관련하여 발생주의를 채택하였지만 현금주의방식의 통합재정데이터를 병행 생산하여 국가재정운용계획 및 예산안과의 정합성을 유지하고 상호 비교와 평각가 가능하도록 하여야 한다. 

국가재정운용계획이 예산안과 동시에 제출됨으로써 국가재정운용계획이 국회에서 논의될 기회가 사실상 사라져 국가재정운용계획의 실효성을 떨어뜨리고 있기 때문에 국회 차원에서 대안을 마련할 필요가 있다. 국가재정운용계획의 실효성을 담보하도록 개선하려면 현행 국가재정운용계획은 정부의 예산과 기금 및 분야별 총지출규모가 제시되는 수준에서 작성되고 있는데, 덧붙여 총지출을 의무지출과 재량지출로 구분하여 제시하도록 규정할 필요가 있다.

2. 하향식 예산심의 방식으로의 전환 검토

현재 국회는 예산안이 제출되면 상임위원회의 예비심사를 거쳐 예산결산특별위원회의 종합심사와 본회의 의결의 과정을 거치는 상향식 예산심의 방식을 채택하고 있다. 그러나 국가재정운용계획을 논의하거나 국가재정운용계획을 사전에 논의한 후 당해연도 예산안을 심의하는 경우라면 국회 역시 정부의 총액편성자율편성 제도와 같이 하향식 방식으로 예산을 심의하는 것이 타당할 것으로 보인다. 따라서 먼저 예산결산특별위원회에서는 중기재정운용계획을 바탕으로 향후 재정환경을 고려하여 단년도 예산의 총지출 규모 및 분야별 재원배분의 적정성에 관해 심의한 후 이를 국회 본회의에 보고하고 각 상임위원회에서는 본회의에서 채택한 결의안을 토대로 소관분야별 재원배분 내에서 부처별 세부사업을 심의한다. 마지막으로 예산결산특별위원회에서는 중복사업 등에 대해 최종적인 계수조정을 거친 후 최종적으로 본회의 의결을 거치는 방식으로 전환하는 것을 검토해 볼 수 있다. 

3. 재정준칙의 도입가능성 검토

재정준칙이란 재정건전성과 지속가능성을 확보하기 위해 재정운용과정에서 준수해야 할 원칙과 규범을 말한다. 구체적으로는 재정수지, 재정지출, 국가채무 등 총량적인 재정지표에 대하여 구체적인 관리목표를 수치로 정한 다음 이를 법제화하고 이를 준수하고자 하는 의회와 정부의 총체적인 노력을 의미한다. 국가재정운용계획의 목표가 불분명하기 때문에 중장기적 재정건전성을 확보하기 위해서는 재정준칙의 도입에 대하여 논의해 볼 필요가 있다. 재정규율을 도입하기 위해서는 재정전망의 개선 등 우선적으로 개선되어야 할 점이 있다. 그리고 의무지출과 재량지출의 구분을 통한 재정지출의 전망과 장기전망 등에 대한 여건이 우선적으로 갖추어져야 할 것으로 보인다. 따라서 중기재정전망을 위하여 지출전망을 개선하는 것이 시급히 해결되어야 할 것이다. 

Ⅵ. 결론

우리나라의 국가재정운용계획은 '수립'될 뿐 실제 제대로 '운용'되지 못하고 있다고 할 수 잇다. 그러므로 실효성 제고를 위한 구체적인 방안이 강구되지 않으면 새로운 재정체계 개혁의 일환으로 시행된 중기재정제도의 운영은 단지 매년 계획만 수립되고 있다는 점 외에는 큰 의의가 없다. 국가재정운용계획의 내용상 문제점을 살펴보면 먼저 국가재정운용계획의 목표의 명확성이 결여되어 있고 목표달성을 위한 전략이 미흡한 것으로 나타났다. 또한 낙관적인 경제전망을 전제하여 총수입은 과다추정, 총지출은 과소추정되는 경향이 있으며 실제 국가재정운용계획에서 제시되는 4개 총량지표(총수입, 총지출, 관리대상수지, 국가채무)의 목표달성여부를 분석해볼 경우 90%가 목표달성에 성공하지 못하는 것으로 나타났다. 예산 편성 시 중기적 재정여건의 참고자료로 활용될 수 있는 국가재정운용계획의 낙관적인 전망은 지출을 부추겨 국가재정운용계획의 도입취지와 반대로 재정건전성을 더 악화시키는 결과를 초래할 수 있음을 유념해야 한다. 그 밖에 국가재정운용계획의 재원배분체계가 일관되지 못할 뿐만 아니라 결산 및 통합재정상의 재원배분체계와 상이하다는 점과 동 계획이 성과평가 결과가 환류되고 있는지에 대한 명시적인 내용이 없다는 문제점들이 있다. 

이러한 문제점들을 해결하기 위해 개선되어야 할 점들은 첫째, 목표와 실행전략을 명확히 하고 구체화할 필요가 있으며 거시경제전망은 좀더 신중하고 보수적으로이루어져야 한다. 둘째, 국가재정운용계획상 재정통계의 투명성을 확보하여 동계획을 효과적으로 감시할 수 있도록 할 필요가 있다. 셋째, 예산안에 앞서 국가재정운용계획시안 확정 및 부처별 지출한도 결정시점에서 국가재정운용계획을 제출하도록 하여 국회에서 동 계획이 충분히 논의될 수 있도록 할 필요가 있다. 넷째, 총지출계획을 의무지출과 재량지출로 구분하여 제시할 필요가 있다. 다섯째, 재정전망 및 계획에 대한 명확한 기준설정, 통합재정기준으로 재정지표일치, 재정수지와 국가채무 간 범위의 불일치 시정 등을 통해 국가재정운용계획상 재정지표의 투명성을 제고시킬 필요가 있다. 국회차원에서도 국가재정운용계획의 실효성, 제고를 위한 노력이 필요하다. 먼저 국가재정운용계획과 예산안 및 결산보고서의 형식 및 기준의 통일을 위해 국회가 심의하는 재정의 범위를 대상으로 순계기준의 통합된 재정보고서를 작성하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 또한 국가재정운용계획의 제출시점을 앞당길 경우 「국가재정법」의 개정과 국회의 논의 방식의 변화 필요가 있다.