지역고용창출 지원기능과 정부 간 재정관계에 대한 연구 - 우명동(성신여자대학교)

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Ⅰ. 문제제기

현 정부는 미국금융위기 여파로 세계적으로 경제위기가 가속화되어가는 상황에서 출범한 이래 일자리창출 문제를 중요한 정책이슈로 내걸고 다양한 정책을 추진해왔다. 아울러 그러한 중앙정부의 정책적 의지를 지방정부로까지 확대하여 지방재정의 조기집행을 촉구하는가 하면 중앙정부 일자리추경에 이어 지방자치단체로 하여금 매칭추경을 요구하는 등 일자리창출에 지방정부가 적극 대처해줄 것을 직간접적으로 요구하고 나선 것도 널리 알려진 사실이다. 그런데 그러한 중앙정부의 정책 추진과정을 보면, 고용문제를 지방정부가 다루는 것이 적절한가에 대한 충분한 논의과정을 거치지 않은 상태에서 경제위기극복을 위해 지방의 역할이 커져야 한다는 현실적 명분을 앞세워 각종 정책이 추진되어 왔으며, 지방정부는 그러한 중앙정부의 정책방향을 그대로 수용하는 입장을 보이고 있다. 뿐만 아니라 고용창출 지원기능을 일저부분 지방에 주는것을 수용하는 경우에도, 그러한 기능의 이전에 따른 재원배분 관련 논의가 충분히 뒤따르지 않은 상태에서 시행되는 양상을 보이고 있다. 그러다 보니 많은 정책수단들이 두서없이 제시됨으로써 안정적인 지역일자리창출에도 흡족한 성과를 보이지 못하면서 지방정부의 재정적 압박은 더욱 심화되는 경향을 보기이게 이른 것이다.  

Ⅱ. 이론적 배경

1. 전통적 재정연방주의론 입장에서 본 정부 간 재정관계

전통적인 재정연방주의론에 의하면, "중앙정부는 경제의 안정, 공평한 소득분배의 달성, 그리고 사회전체 구성원의 후생수준에 영향을 주는 공공재의 공급에 제1차적 책임을 가지고, 지방정부는 이러한 활동을 보완하면서, 그 관할지역 주민에만 제1차적 이익이 주어지는 공공재 및 서비스를 공급"하는 것으로 인식되고 있다. 

2. 비판적 입장에서 본 정부 간 재정관계

지역의 고용, 지역의 사업을 총량적이고 평균적인 관점에서 효율성이나 성장 지표로 파악하지 않고, 지역 주민들이 가지고 있는 산업적 특성, 기술적 특성, 자연적 특성 등의 관점에서 파악하게 되면 지역마다 이질성으로 인해 누출과 주입의 문제가 크지 않을 수 있다. 이러한 맥락에서 보면 지방정부가 각 지역별 특성에 맞는 고용정책을 수행할 수 있는 가능성이 열리게 된다. 뿐만 아니라 보다 본질적으로 지역이 가지고 있는 관계적 자산을 활성화하면서 그들 자원들 사이의 관련성을 제고시킴으로써 전체적으로 지역의 산업활동을 제고시키며, 나아가 지역주민들의 생활의 질을 제고시킬 수 있을 것이라는 점을 인식하면, 지역고용창출 지원기능의 상당부분이 지역의 몫으로 인식될 수 있음에 틀림없다. 더구나 '지역'의 중요성이 새롭게 부각되는 이론적, 현실적 상황을 고려해볼 때, 지리적 근접성에 바탕을 두고 지역별 여건과 특성에 따라 지역의 인적, 물적 혁신능력을 담아내는 지역혁신체제의 구축이 필요하다. 그런데 이러한 지역혁신체제 구축을 위해서는 무엇보다도 인센티브를 통한 자발적 추진체계를 만들고 지역경제 차원에서 내생적 발전 동력을 형성하는 것이 긴요하다. 이와 같은 맥락에서 보면 '지역 일자리'라는 것도 본질적으로 지역사회의 인적, 물적 특성을 반영하여 지역의 혁신능력을 고양시키는데 기여하는 것이어야 할 것이다. 그러기 위해서는 지역일자치 창출 지원기능도 그에 상응하게 지역사회의 '자발적 참여'가 전제되어야 하며, 나아가 그러한 자율적 의지가 전제된 상태에서 '장기적이고 안정적인 지원시스템'을 갖출 것을 필요로 한다 하겠다. 

지역고용정책 내지 지역산업정책을 중요한 지방정부의 임무로 파악하게 되면, 논리적으로나 현실적으로 그러한 임무에 상응하는 재원 재배분이 뒤따를 것이 요구된다. 말하자면, 그와 같은 정부 간 기능 재분배에 따른 정부간 재정관계 틀의 재정립이 필요하다. 구체적으로 정부 간 재정관계 틀을 재설정해나감에 있어서도 전술한 지역일자리 지원기능이 갖추어야 할 조건에 부응해서 무엇보다도 그 틀을 어떻게 재설정하는 것이 지역특성반영적인 지역고용창출에 기여할 수 있는가 하는데 초점이 맞추어져야 하는 것이다. 뿐만 아니라 그러한 지역특성바영적인 재정관계들이 되기 위해서는 예측가능한 '장기적이고 안정적인 시스템'의 구축이 요구된다는 점을 인식하는 것이 중요하다 하겠다. 

3. 선행연구와 본고이 차별성

Ⅲ. 지역고용창출서비스와 정부 간 재정관계 분석

1. 현 정부 지역고용관련 주요 재정지원책 현황

일자리창출지원 사안별 정책 내용

기간	사업	주관부서
2009	재정조기집행촉구(유인)	행안부
2009. 4. 29	정부 일자리 추경예산의결에 따른 지자체 추가지원책 발표(지자체 신규부담지원, 교부세감소분 보완조치 등)	행안부
2009. 6 ~ 2009. 12	'희망근로 프로젝트'	행안부, 지자체
2010	재정조기집행 촉구(유인)	행안부
2010. 3. 4	지역일자리 추경예산편성 권고	행안부
2010. 3 ~ 2009. 6	(생산적) '희망근로 프로젝트'	행안부, 지자체
2010. 5. 7	'지역상생발전기금조합' 창립	행안부, 지역상생발전기금조합
2010. 6. 11	'지역형 사회적 기업' 전국적으로 도입	고용노동부
2010. 7 ~ 2010. 12	(포스트-희망근로) '지역공동체 일자리 사업'	행안부, 지자체
2010. 9 ~ 2010. 12	'자립형 지역공동체 사업'(연차별 사업규모확대)	행안부, 지자체
2010. 10. 13	'청년 내 일 만들기' 제1차 프로젝트	고용노동부
2011	재정조기집행 촉구(유인)	행안부

2. 지역고용창출 지원관련 정부 간 기능배분

현 정부 초기 일자리 관련 정책은 지방재정조기집행을 통한 일자리창출지원정책과 '희망근로 프로젝트'를 통한 일자리창출정책 모두 중앙정부의 경제위기에 대응하는 거시경제정책적 차원, 나아가 전국적인 고용정책적 차원에서 접근하고 있었음을 알 수 있다. 그 과정에서 지역일자리 문제도 전국적인 고용창출정책의 일환으로 다루어지고 있었음을 알 수 있다. 

현 정부의 일자치창출 정책은 처음에는 중앙정부의 경제위기 대응적인 거시경제정책적인 차원에서 접근하던 것을 점차 지역발전정책적 관점에서 접근하는 것으로 일자리 문제를 바라보는 인식에 변화가 나타나고 있음을 알 수 있다. 

이론적 배경 논의에서 지적한 바와 같이 지역특성반영적인 지역일자리창출이 현실에서 구체화되기 위해서는 지역 내지 주민의 자율성이 확보되지 않고서는 달성되기 어렵다. 한편, 지역특성을 반영한다고 발표된 정책내용에도 불구하고, 그 구체적인 내용을 보면 특정지역 특화일자리와는 거리가 있는 것으로 보인다. 참여정부 시절 지역정책 추진과정에서 클러스터 형성과정에는 주목하지 않고 지역 제 주체들 사이의 네트워크만 강조한 관계로 지역혁신이 제대로 이루어지지 못하고 개발주의적 건설사업에 머무르고 말았다는 평가와 무관하지 않음을 유념할 필요가 있다. 

3. 지역고용창출 지원관련 정부 간 재정관계

이론적 배경 논의에서 전통적인 재정연방주의론에 의하면 경기대응 기능은 중앙정부의 몫이며, 오늘날 와서 지역의 중요성이 커지면서 지방정부에 일정한 몫이 이양되고 있는 것을 본 바 있다. 그러나 후자의 경우는 분권의 요구와 세계화과정 속에서 지역의 중요성이 커지면서 지역의 주민과 기업 나아가 산업이 가지고 있는 특성을 활성화시키는 역할이 지방에 부여된 것을 본 바 있다. 말하자면 경제의 안정적 성장기능도 부분적으로 지방재정에 부여될 수 있으나 그것은 어디까지나 지역의 기업과 산업활동의 활성화차원에서 지방이 지역사회의 의지를 담아 자율적으로 결정하여야 할 성질의 것임을 고려하면, 우리의 경우 중앙정부에 의한 지방재정조기집행 요구는 정부 간 재정관계 틀의 불안정성을 심화시킴으로써 분권의 틀 뿐만 아니라 전반적으로 재정운영의 효율성을 저하시킬 수 있음을 유념할 필요가 있는 것으로 판단된다. 

국가고용전략회의나 지역일자리창출전략회의 내용을 보면 특별교부금, 국고보조금, 세제상의 지원 등 기존에 존재하는 재원이전 틀 내에서 부분적이고 일시적인 지원책이 다양하게 제시되고 있는 것을 볼 수 있다. 일자리창출 지원정책을 수행함에 있어서 지원책 내지 유인책이 단순하게 일자리 수와 같은 양적인 접근에 머물러 단기적인 성과주의를 부추기는 방향으로 나아가게 되면, 오히려 시간을 요하는 지역특성 반영적인 지속가능한 고용의 틀을 구축해나가는 것을 지연시킬 수 있다는 사실을 유념할 필요가 있을 것이다. 이와 관련하여 상술한 완주권의 사례의 경우는 지역고용의 증대가 지역특성화로 이어져 지역경제발전에 기여할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 조치도 고용과정에 지역주민의 특성이 활용된다는 전제, 나아가 지방의 재정적 능력이 수반된다는 전제가 충족될 때 가능하다는 사실을 유념할 필요가 있다. 한편, 일자리 창출 지원과 관련해서도 기존의 국고보조금의 경우처럼 일단 국가가 국책사업으로 사업을 선정하고 지방에 매칭으로 지방비부담을 요구하는 형식을 취하고 있는 것을 볼 수 있다. 국가는 국책사업의 중요성을 고려하여 시행에 옮기고 지역에서 일어나는 일이니까 지방비부담을 요구하는 것은 현상적으로 이해가 가능 일이지만 주어진 정부 간 재정관계 틀 하에서 지나치게 낮은 지방재정자립도를 고려하면, 그 자체가 지방의 자율성을 저하시키게 될 것이라는 점을 유념할 필요가 있을 것이다. 뿐만 아니라 지역특성반영적인 지역일자리가 갖는 기본 속성이 장기적이고 안정적인 성질이라는 점을 고려하면, 이처럼 국가정책에 따라 가변적인 보조금 정책으로 지역일자리창출을 지원하는 데는 한계가 있는 것으로 판단된다. 또 한편으로는 비과세, 감면 등 조세우대조치를 통한 지원조치도 행해지고 있는 것을 볼 수 있다. 국세인 소득세, 법인세 등의 감면, 공제조치 등도 지방세수와 지방교부금 등의 크기에 간접적으로 영향을 주는 측면이 있다는 점을 고려해보면 정부간 재정관게 틀에 대한 재조정 없이 국가정책에 의해 지방재원에 영향을 줌으로써 지방세출 활동을 제약하는 측면이 있다는 점도 유념할 필요가 있다. 일자리창출기능수행 주체에 대한 인식변화가 있으면서도 그에 부응하는 재원이전을 위한 기본틀의 변화에 의지하기 보다는 기존틀 내에서 부분적이고 일시적으로 접근하고 있음을 알 수 있다. 

기존의 정부 간 재정관계 틀을 전제로 할 때, 지방정부가 국가가 정한 지역일자리창출사업에 얼마나 예산을 할애할 수 있을지, 그렇게 할 경우 지방정부 스스로 구상하고 있는 예산사업이 얼마나 어떻게 영향을 받을 것인지를 고려하면 지역일자리창출지원을 위한 중앙정부 주도의 정책구상이 얼마나 현실적인 구체성을 가질 수 있을지 제고해볼 필요가 있는 것으로 판단된다. 사실상 중앙집권적 예산구조를 고려하면 지자체 자율예산편성 및 운영권을 오히려 침해할 소지가 있는 것으로 판단된다. 

2010년부터 시행되는 지방소득세와 지방소비세 도입의 보완수단으로 '지역상생발전기금'이라는 새로운 지방재정조정제도가 출범하였다. 이 기금은 우리나라 지방자치 역사에서 최초로 시·도 자율에 의해 운영되는 조정재원이면서, 수도권 3개 시·도가 출연하여 비수도권 시·도에 배분하여 지역발전 사업을 지원하는 수평조정형 교부금의 역할을 수행한다. 그러나 정부는 2010년의 경우 국가경제위기 극복과 지역고용창출의 시급성을 감안하여 전액을 지역일자리창출 지원에 사용하기로 하였다. 지역상생발전, 지역 간 수평적 형평화와 고유한 목적을 갖고 수평적 재정조정제도로 새롭게 출범한 이 제도가 처음부터 중앙정부의 정책적 의지에 따라 한시적인 지역일자리창출지원 자금으로 쓰이기로 정해진 것이다. 지역일자리창출은 지역 간 형평화의 대상으로 파악되기 보다는 지역특성의 활성화와 연계되어야 할 사안으로 판단된다. 말하자면 지역일자리 창출 지원은 일시적이고 임시적인 실업대책이 아닌 한 지역의 자연적, 산업적 특성과 연계되어 지역의 혁신능력을 제고시킬 수 있는데 지원되어야 할 성질의 것이다. 더구나 이러한 지역특성반영적인 일자리 창출은 그 성질상 지역의 의지를 반영하여 장기적이고 안정적으로 이루어져야 할 성질의 것임을 고려해보면, 이러한 일자리창출 지원이 2010년 한시적으로 지원하는 식의 임시적이고 일시적인 접근의 대상이 되는 것도 바람직하지 아니하다. 

Ⅳ. 종합적 평가

현 정부에서도 일자리창출정책이 처음에는 경제위기 대응적인 거시정책적 차원에서 접근되다가 차츰 지역일자리정책이라는 지역발전정책의 차원으로 초점이 이동하고 있는 것을 볼 수 있다. 그러나 사실상 정부 간 기능배분에 내재된 특성을 보면, 여전히 기능배분과정에 지역의 의지가 반영될 수 있는 가능성이 배제되어 있으며, 구체적으로 지역특성의 발굴을 통한 지역혁신능력을 고양시킬 수 있는 계기가 제대로 갖추어져있지 못함을 확인하였다. 한편, 정부 간 재정관계 면에서 볼 때도, 먼저 일자리창출지원을 위한 사업의 재원마련과 그에 대응한 사업의 목표설정 면에서 지방정부의 자율성이 결여되어 있는 것으로 나타나고 있다. 뿐만 아니라 중앙정부가 제시하고 있는 기능배분에 관한 정책 틀의 변화가 안정적인 '정부 간 재정관계' 틀의 변화를 수반하지 않고 있어서 그러한 정책이 추구하는 바가 현실 속에서 구체성을 갖기는 충분치 못함을 확인할 수 있었다.