[참여예산 : 시민이 정부를 바꾼다], 해남, 2018, (180802).

추천사

서문

차례

제1부 참여예산제도의 개요

1. 참여예산제도의 개념 : 제3의 주인공 등장

전자가 주민의 필요와 바람을 이전보다 좀 더 잘 파악해서 반영하는 변화라면, 후자는 행정 권한의 일부를 주민에게 넘겨주는 엄청난 변화이다. 어느 것이든 정부와 시민 간의 관계가 새롭게 거듭난다. 그리고 과거와 전혀 다른 새로운 게임의 룰이 양자 간에 만들어진다. 

참여예산은 정부의 행정 활동에 시민 참여의 폭과 깊이를 확장해 줌으로써 정부의 거버넌스 내지 경영 방식을 향상시키고, 그 결과 행정의 투명성과 책임성, 효과성, 사회적 형평성을 높이는 데 중요한 역할을 한다. 

2. 참여예산제도의 특징 : 빅 텐트, 광장

참여예산제도와 같은 참여의 연속성(연중 지속적인 모임, 매년 반복되는 예산참여 일정 및 활동 등)과 다수가 함께 모여 소통하는 광장 내지 빅텐트와 같은 수단과 방법을 갖고 있지 못하다. 그러나 참여예산제도 하에서는 주민은 언제든지 참여예산이 마련해 둔 광장이나 빅 텐트 아래 모이기만 하면 된다. 

3. 새로운 가치 추구와 시민참여제도의 새로운 지평

참여예산이 추구하는 기본 가치에는 민주성, 대화와 소통, 신뢰, 사회적 포용 등이 있다. 

참여예산제도는 그동안 존재하였던 다양한 민주적 시민 참여 운동과 제도에 새로운 획을 긋는 혁신적인 발명품이다. 그 이유는 크게 다음의 두 가지 면에서이다. 첫째, 기존의 각종 시민참여제도들이 시민과 정부(집행부, 의회) 간에 존재하는 유·무형의 수직적 관계를 수평적 관계로 전환시키는 데 초점을 두는 것에 비해 참여예산제도는 수직적 관계의 수평적 관계 전환은 물론 시민이 정부와 대등한 의사 결정 권한을 확보하는 새로운 관계 설정을 추구한다. 둘째, 기존의 각종 시민참여제도가 시민과 정부와의 관계 개선에 중점을 두는 데 비해 참여예산은 거기에서 한 걸음 더 나아가 시민 상호간의 수평적 관계를 개선하는 막강한 소통의 민주적 수단이다. 

4. 참여예산제도의 힘 : 대화와 소통

참여예산은 '대화의 가치'를 예산 의사 결정 과정에 투입시켜 구체적인 사업과 수치(예산 금액)를 만들어 내는 막강한 민주주의의 힘이다. 참여예산제도는 주민의 목소리를 예산을 바꾸는 변화의 힘을 지닌다. 

참여예산제도는 특성상 예산 권한의 공유나 이양의 형식을 취하지만 그 본질은 주민과 행정부, 지방의회 간에 예산 결정의 의사소통을 원활히 하는 데 있다. 그러므로 참여예산제도가 성공하기 위해서는 주민의 적극적인 관심과 참여가 필수적임은 물론 행정부와 의회가 주민의 참여를 존중하고 적극적으로 소통하려는 인식과 행태의 변화가 반드시 필요하다. 예산·재정과 관련된 대화와 소통은 가능한 객관적인 정보와 지식과 사실에 입각해서 이루어져야 한다. 

5. 참여예산제도는 정치·행정·사회 변화의 원동력

예산을 시민의 손으로 결정하는 경우가 많아지면 시민의 투표에 의해 존재하는 정치가들은 사고와 행태를 바꿀 수밖에 없다. 참여예산은 정부의 의사 결정(특히, 재정 의사 결정) 방식과 행태를 바꾸는 정치적·사회적 운동이다. 참여예산제도의 적용대상이 공공 자금(즉, 정부 예산)이므로 그 운동은 일차적으로 예산의 의사 결정 절차와 방법 및 수단을 시민 친화적으로 개선 또는 개혁을 하는 데 중점을 둔다. 

6. 참여예산제도와 시민사회 역량 강화 

참여예산제도를 형식적으로도입했다고 해서 바로 예산 편성 시스템이 바뀌는 것은 아니다. 참여예산제도가 도입되면서 주민이 예산의 효과적 사용에 관한 의사 결정에 적극적으로 관여하는 능동적 주체로 변화된 이상 주민은 그에 걸맞는 성과를 내야 한다. 현실적으로 불특정 다수의 시민들은 다양한 재정 수요와 선호를 갖고 있다. 이러한 다양성 구조 하에서는 무턱대고 주민이 많이 참여한다고 해서 참여예산의 성과가 올라가지 않는다. 

참여예산제도가 활성화되기 위해 이해 주체들 간의 상호 학습이 반드시 필요한 이유는 다음과 같다. 첫째, 참여에산 체제 속에서 이루어지는 주체들 간의 만남(주민과 공무원, 정치가, 주민과 주민 등)은 대화와 상호 학습 과정을 거치면서 점점 지역의 응집력을 높인다. 둘째, 주민으로 하여금 정부가 직면한 예산 환경의 복잡성과 다양한 경쟁적 예산 사업들에 대한 우선순위 결정에 관해 조금씩 이해할 수 있도록 도와준다. 셋째, 지역 주민과 공무원, 지방의원들 간에 상호 협력적 관계를 유도한다. 

참여예산제도는 주민이 일상생활 중 일부(시간, 노력, 관심)을 할애하는 기회비용 이상으로 중요한 가치나 유인 또는 매력을 주민에게 줄 수 있어야 한다. 

7. 참여에산의 긍정적 파급효과와 위험성

참여예산제도는 '이익(유력) 집단의 힘에 의한 전횡에 포획당할 수 있는 위험성이 있다. 이를 경계하고 차단하기 위해서는 절대 다수의 주민 참여가 필요하고, 지방의 정치와 비공식적 역학관계에 대해 정통할 필요가 있다. 

참여예산제도가 암묵적으로 전제하는 것이 ① 주민 대표성과 주민의 의견 및 수요 대표성 확보 가능성, ② 주민 의견의 합리성, ③ 주민의 의사 결정 영향력의 책임성 담보 등이다.

8. 참여예산제도의 성공 요인, 지방의회와의 관계 

9. 참여예산제도의 운영 기구

10. 주민의 예산 관여 단계와 방식 및 한계

제2부 참여예산제도의 세계적 도입과 확산

11. 참여예산제도의 세계적 출범과 확산

12. 참여예산제도의 운영 조건과 발전 단계

<참여예산제도의 주요 판단 준거>

판단 준거	판단의 초점
지방자치단체와 시민 간의 소통	지방자치단체가 진정 시민과 소통하려고 노력하는지의 여부
시민과 시민 간 소통	참여예산 운영 과정에서 시민 상호간의 소통 기회와 광장이 마련되고 활성화되는지의 여부
토의(재정/예산 과정)	재정/예산 과정에 대한 토의가 제대로 이루어지는지의 여부와 수준(특히, 제한된 예산을 어떻게 사용할지에 대한 토의 활성화 여부)
도시 수준 관여(지방자치단체 단위)	지방자치단체, 주민 선출 기구, 행정 권한 보유 주체의 직접 참여(특히, 주민이 구체적으로 참여하여 예산 의사 결정에 영향을 미치는 범위 설정, 필요 자원의 확보 수준)
매년 반복/지속적 과정	일회성·단기성 행사가 아니고, 매년 특정 절차와 과정이 주기적·지속적으로 반복되는지의 여부
시민 숙의 구현	- 시민숙의 방식/행태가 존재하고, 실제로 운영되는 것이 필수 요건 - 참여예산을 위한 공적 제도, 공간의 존재 여부, 시민상호 연계 교감 중요
책임성	행정 산출물의 시민 의지와 선호 반영 여부, 제도 실시 이후 환류의 수준

13. 참여예산제도의 세계적 유형

유럽형 포르투알레그리시 모델은 브라질 포르투알레그리시의 참여예산제도에 근접한 형태로 일종의 축소판이다. 이것은 주민의 직접 참여를 강조하고 주민이 예산 투자 사업의 우선순위를 제시할 뿐 아니라 희망 사업을 예산에 구체적으로 반영시키는 강력한 영향력 장치를 내장한다. 

조직적 이해관계자의 대표 모델은 주민의 직접 참여나 개별 주민에 초점을 맞추지 않고, 조직화된 시민사회(시민사회, 비영리 조직, 조합 및 각종 직능단체)를 참여예산의 핵심 주체로 인식한다. 그리고 지방자치단체는 이들과의 정책 협의를 통해 예산을 확정해 나간다. 이 모델에서는 구체적인 투자 사업을 도출해서 예산 편성에 영향력을 행사하는 방식보다 주택, 보건, 복지, 환경 등 보다 광범위한 영역을 대상으로 예산정책에 관한 일종의 가이드라인을 설정하는 데 중점을 둔다. 

지방자치단체 수준의 커뮤니티 자금 모델은 주로 영국을 중심으로 활성화되고 있다. 이는 소정의 예산 자금(통상 상위 정부 보조금)이 지역 주민에게 활당되면 주민들이 그것을 자율적으로 특정 지역 투자 사업(사회, 환경, 문화, 도로 사업 부문 등)에 사용하는 메커니즘을 갖는다. 이때 자금은 경쟁 방식을 통해 선정된 지역(예컨대, 마을 단위)에 배정되며, 통상 지역의 시민사회 조직(위원회, 협회, 시민단체 등)이 참여 주민을 대표하여 주된 역할을 한다. 일반적으로 참여예산에 활용되는 자금이 지방정부의 자체 재원보다 상위 정부의 보조금에 의해 조달되기 때문에 지방정부는 자금의 이용에 대해 민감하게 반응하지 않는 경향이 있다. 

관민 협상 테이블은 일반적으로 민간 기업(또는 국제기구)이 특정 자금을 후원하면서 주민 내지 지역의 시민사회 조직을 끌어들여 민주적 방식에 의해 자금을 활용하도록 조치하는 모델이다. 이 모델은 엄밀히 보아서 참여예산제도의 도입 취지나 목적과 다소 괴리가 있다.

유럽에서 가장 많이 사용되고 있는 참여예산제도의 유형은 근린 참여 모델과 재정에 관한 의견 수렴 모델이다. 전자는 프랑스에서 압도적으로 많이 활용되고 있고, 후자는 독일에서 보편적으로 활용되고 있다. 두 모델 모두 예산 및 재정에 관한 주민의 의견을 수렴하는 데 치중하는 소극적 참여예산 메커니즘을 골격으로 한다. 따라서 포르투알레그리시 타입의 적극적 시민참여와는 한참 거리가 있다. 이들 모델에서는 시민과 시민단체들이 연중 내내 다양한 모임과 학습 기회를 가지면서 예산을 논의하고 숙의하는 과정이 없다. 

14. 하나의 표준화된 참여예산 모델은 없다

제3부 우리나라 참여예산제도의 현 주소 : 도입과 경험 

15. 주민참여예산제도의 도입과 실시

16. 주민참여예산제도의 운영 조례

17. 주민참여예산제도의 운영 형태와 기구

18. 주민의 참여 방법, 참여예산의 반영 등

19. 현행 주민참여예산제도의 현황 : 특징, 문제, 한계

제4부 주민참여예산제도의 발전 방향 : 전환과 과제 (참여예산 버전 2.0)

20. 주민참여예산제도의 실시 관련 핵심 쟁점

21. 발전 방향에 대한 기본 인식

22. 참여예산제도의 미래 발전을 위해서는 무엇을 해야 하는가?

23. 참여예산의 시민 혁신

24. 기타 발전 과제

25. 부록

제5부 참여예산 어떻게 하나요? : 가이드북

26. 참여예산 기구

27. 참여예산 사업

28. 집행 모니터링

29. 전체 예산 참여

30. 참여예산 교육

제6부 참여예산 우수 사례 

31. 개요

32. 광역 지방자치단체 - 서울특별시

33. 기초 지방자치단체

34. 군 기초 자치단체

참고문헌