주민자원 이론적 고찰과 사례 검토 - 안현찬/조윤정/채혜인, 2019.

□ 마을공동체사업, 대표적인 주민공동체 활용 지원책으로 자리 잡음

○ 서울시는 2012년부터 주민들이 제안한 공동체 활동에 필요한 자원을 보조금으로 제공하는 ‘마을공동체 지원사업’을 실시함

- 2017년 현재 서울시 8개 사업부서가 12개 단위사업을 운영 중이며, 25개 자치구의 자체 사업으로까지 확대됨

- 그 결과 마을공동체사업은 2017년까지 총 9,759건의 사업을 선정해 약 309억 원의 보조금을 지원했으며, 누적 참여자 수는 22.9만 명에 이름

- 마을공동체사업은 서울 시민의 지역 기반 공동체 활동을 지원하는 대표적인 정책 수단으로 자리매김

□ 보조금과 자부담을 둘러싼 마을공동체의 자립성 논란 지속

○ 마을공동체사업의 중요한 원칙 중 하나는 ‘자립 지원’이지만, 자립 지원 원칙의 실현은 정책 초기부터 논쟁의 대상임

- 주민들이 공동체 활동에 필요한 자원을 스스로 조달하고(당사자주의), 부족분을 서울시가 지원함으로써(보충성의 원리) 마을공동체의 주도성을 담보함

- 마을공동체사업이 현금 자부담을 의무화하고 있지만 보조금에 대한 주미들의 의존도가 높아, 지원 종료와 함께 활동도 중단되거나 공동체가 해산하는 경우가 많음

- 주민들이 현금 자부담 외에도 마을공동체 사업에 투입하는 무형의 노력이 제대로 평가받지 못하면서 활동 의욕과 성취감이 낮아짐

- 주민들이 스스로 조달한 자원을 무엇으로 보는가에 따라 마을공동체의 자립성, 지원사업 방식과 효과에 대한 평가가 엇갈림

○ 서울시 2기 마을공동체 기본계획(2017년)은 “현금 외 공동체 자원을 자부담으로 인정”하는 것을 정책 추진과제로 채택함

- 2018년 마을공동체사업 보조금 집행기준에는 “활동비를 지급받지 못하는 대표제안자 등 사업참여자의 재능 활동(강의)에 국한해 자부담 사업비로 인정”하는 지침이 시범 도입됨

- 서울시의 지침 개정이 다양한 비현금 주민자원 중 강의에만 국한되고, 이조차도 실제 도입률이 낮은 것은 정책관계자들의 합의형성이 부족했던 탓이 있음

- 더욱 실질적인 원인은 주민자원의 실태 파악과 이를 측정하는 합리적인 기준 및 절차가 부재함

□ 주민자원의 개념과 정책적 지원

○ 주민자원의 개념과 가치를 오래전부터 체계적으로 정립하고 사회운동과 제도에 접목해 온 것은 타임뱅크를 이야기할 수 있음

- 타임뱅크는 “비시장경제 영역에서의 봉사활동을 시간적 가치로 환산하여 기록, 저장, 교환함으로써 봉사자와 수혜자의 전통적인 구분에서 벗어나 호혜적인 봉사활동을 지향하는 운동”임

○ 1980년대 타임뱅크를 처음 주창한 에드가 칸은 경제의 어원에 착안해 코어경제를 “시장경제와 구별되어 가족, 이웃, 지역사회를 중심으로 형성되는 경제활동 영역”으로 정의함

- 코어경제는 시장경제보다 훨씬 오래전부터 존재했고, 생산과 분배 방식도 다름

- 생산의 기본 원칙이 시장경제는 수요와 공급, 전문화와 분업화라면, 코어경제는 공동체의 협력과 자급자족임

- 분배의 원칙도 시장경제는 희소성과 가격이라면, 코어경제는 호혜와 배려임

- 코어경제는 시장경제가 제대로 작동할 수 있도록 뒷받침하는 관계였지만 자본주의가 발전하면서 시장경제에 점차 잠식당했고, 남은 것들은 시장가치가 없다는 이유로 무시되고 저평가됨

○ 코프로덕션은 위축된 코어경제를 활성화하려는 타임뱅크의 운영원리임

- 이 개념은 엘리너 오스트롬이 1970년대 말에 처음 제시함

- 오스트롬은 신공공관리 이론 안에서 코프로덕션을 “공공 서비스에서 정부 활동과 시민 활동의 시너지 효과를 일으키는 방식”으로 정의함

- 오스트롬의 개념은 공공 서비스 혁신 방식으로 제시됐지만, 에드가 칸은 이러한 한계를 개선하고자 코프로덕션의 적용 범위를 공공 서비스뿐 아니라 풀뿌리 운동과 지역 공동체로까지 확대함

- 이 개념을 더욱 정교화하고 타임뱅크 운동을 공공정책에 접목하고자 했던 곳은 영국 싱크탱크인 신경제재단이며, 신경제재단은 코프로덕션을 “전문가, 서비스 이용자, 그들의 가족과 이웃 간의 동등하고 호혜적인 관계에 기초한 공공 서비스”로 재정의함

○ 타임뱅크는 코프로덕션을 실현하기 위한 중심가치로 자산 중심의 관점, 노동의 재정의, 호혜성, 사회자본을 제시했는데, 여기에는 주민자원의 개념과 효용이 잘 담겨있음

- 타임뱅크는 사람을 자산으로 바라보는데, 이때 자산은 그가 가진 노동력뿐만 아니라 고유한 재능, 정보, 경험, 관계망, 신체적 혹은 사회적 특성까지 포괄하는 전인적인 개념임(모든 사람이 남을 위해 제공할 무언가를 가지고 있음)

- 이러한 주민자원의 활용과 교환이 활발해지면 얻게 되는, “① 호혜성 : 누구나 남에게 제공할 수 있는 자원이 있다는 전제에서는 제공자와 수혜자, 전문가와 비전문가의 일방적인 지원 관계가 상호 도움을 주고받는 호혜적인 관계로 전환, ② 주도성 회복 : 호혜적 관계에 따라 과거에는 일방적으로 도움만 받던 주체들이 자신이 가진 자원으로 다른 사람을 돕는 능동적인 존재고 거듭남, ③ 사회자본 형성 : 주민자원은 그 자체로 개인의 인적자원이 공동체의 공적 자원, 즉 사회자본으로 제인식되는 것을 의미함”

○ 코프로덕션은 주민자원을 열린 개념으로 정의하는데, 이것만으로는 주민과 행정당국의 이해와 참여를 이끌어내기 어려움

- 그래서 타임뱅크는 두 가지 현실적인 기준을 제시함

- 첫째는 사회문제 해결에 도움이 되는 자원인가

- 둘째는 상호교환 또는 순환적인 활용이 가능한 자원인가

○ 주민자원의 활용, 교환, 보상을 위해서는 적절한 가치평가가 필수적이며, 타임뱅크는 시장경제와 구별되는 코어경제의 독자적인 가치체계로서 ‘노동의 동일성’을 원칙으로 삼음

- 주민자원의 가치를 시장가격으로 평가하는 것은 부정확할뿐더러 코프로덕션의 취지에도 어긋나므로, 이에 따라 타임뱅크는 ‘1시간의 주민자원=1타임달러’라는 가상의 가치체계에 따라 주민자원의 교환과 축적이 이뤄지도록 함

- 하지만 타임뱅크는 주민자원을 시장가치로 환산하는 노력이 필요하다는 점도 인정함

- 따라서 공공정책에서 주민자원을 활용하고자 할 때는 코프로덕션이 갖는 취지와 순수성을 훼손하지 않도록 직접적이고 경제적인 보상은 삼가되, 시장가치와 연계된 적절한 가치평가 체계와 보상방안을 마련하는 것이 중요함

○ 신경제재단은 이러한 까다로움 때문에 코프로덕션을 공공정책에 도입하는 데 부정적인 정책입안자들을 설득하고, 현실적인 적용 방안을 모색하기 위한 과제를 다음과 같이 제시함

- 첫째, 코프로덕션의 가치를 입증하는 근거를 만듬

- 둘째, 성공적인 코프로덕션을 점차 확대해가는 것임

- 셋째, 전문적인 기술을 발전시키는 것임

□ 서울시 마을공동체사업과 주민자원

○ 자립 지원 원칙 : 당사자주의와 보충성의 원리

<서울시 마을공동체 정책의 3대 지원 원칙>

원칙	유형	내용
자립 지원	당사자주의	주민 스스로 활동에 필요한 자원을 조달
	보충성의 원칙	주민 당사자의 자기 조달 이후 부족분을 정부가 지원
맞춤형 지원	마중물 지원	마을에 기초가 없거나 미약한 경우의 지원
	불쏘시개 지원	주민 스스로 씨앗을 뿌리고 마을활동을 하는 경우의 지원
	다지기 지원	마을 관계망이 이미 형성되어 있어 장기적인 마을 인프라가 필요한 경우의 지원
인큐베이팅 지원	사전 지원	사업 신청 전 ‘찾아가는 상담제’ 운영
	실행 및 사후 지원	마을활동가와 분야별 전문가의 합동 컨설팅 운영
	평가 모니터링	자기주도적 평가, 상시적 모니터링 시스템 구축

- 이 중 주민자원과 밀접한 원칙은 자립 지원이며, 자립 지원은 당사자주의와 보충성의 원칙으로 나뉨

- 당사자주의는 주민들이 공동체 활동에 필요한 자원을 자신과 주변 이웃들로부터 먼저 끌어모음으로써 활동의 주도성과 지속성을 확보하는 것을 말함

- 보충성의 원리는 주민지 조달한 자원의 부족분을 정부가 보충함으로써 자립성을 훼손하지 않으면서 지원의 실효도 얻고자 하는 것임

○ 자립 지원 원칙에 따른 주민자원 촉진 전략은 2012년 수립된 ‘서울시 1기 마을공동체 기본계획’에서 처음 제시됨

<마을공동체 형성에 필요한 자원의 구성요소>

필요자원	구성요소	세부내용
인적자원	공동요구	공동의 요구
	마을활동가	회의 조정자(회의 진행자)/실무진행자/기타
	마을주민	참여자, 이용자, 소비자/준비주체/전문가
물적자원	고정자산	장소/설비/고가장비
	소모성 경비	재료비/운영경비/인건비/기타자원
정보자원	자원 정보	인적자원 정보/물적자원 정보/문화역사 등 인문학적 정보
	기술․실무 정보	해당 분야 전문성/회계 실무/다른 사례 정보/기타 정보
	행정 정보	법, 제도, 조례/행정절차

- 자원의 구성요소에 코프로덕션이 강조하는 다양한 무형의 주민자원이 충분히 포함되어 있지 않고, 구성요소의 세부내용 다수가 추상적이어서 실제 정책이 적용되기 어려웠을 것으로 보이는 한계도 있음

<서울시 1기 마을공동체 기본계획의 마을공동체 성장단계>

단계	세부 내용
씨앗 단계	다양한 주민모임이 마을을 형성하기 위해 공동의 요구를 개발하고 실현을 모색하는 단계
새싹 단계	씨앗 단계가 발전하여 공동의 요구를 마을 활동으로 시작한 단계
희망 단계	새싹 단계가 발전하여 2개 이상의 공동 요구를 갖고서 마을 활동을 전개하는 단계
자립 단계	행정지원이 필요하지 않고, 마을에서 삶의 거의 모든 영역이 해결되는 단계

<새싹단계 마을공동체에 필요한 주민자원과 행정지원>

필요자원	구성요소	주민자원	행정지원
인적자원	공동요구	• 새로운 의제	-
	마을활동가	• 회의 조정능력 • 의제 전문성 • 조직관리 능력	• 퍼실리테이터 교육 지원 • 직무교육 지원 • 리더십 교육 지원
	마을주민	• 새로운 참여 주민	-
물적자원	고정자산	• 필요한 시설 및 장비	• 설비 및 장비 지원
	소모성 경비	• 인건비 및 운영경비 등	• 운영경비 지원
정보자원	자원 정보	• 해당 의제 관련 자원 정보	-
	기술․실무 정보	• 사무업무 처리 능력 • 해당 의제 전문성	• 직무교육 제공 • 해당 분야 전문강좌 제공
	행정 정보	• 제도/지원절차 정보	-

- 1기 기본계획은 행정지원이 필요한 자원에 대해서도 직접 지원보다는 간접 지원을 우선으로 하고, 직접 지원은 꼭 필요한 경우 보충성의 원리를 엄격하게 따르도록 함

- 이러한 지원 원칙은 현금 자부담을 의무화해 주민들이 행정지원에 의존하지 않도록 책임감을 높이는 효과는 있지만, 코프로덕션에서 강조한 비현금 주민자원이 활발하게 활용되도록 촉진하는 방안은 거의 전무하다는 한계가 있음

- 그 결과로 서울시 마을공동체 정책에서 주민자원은 보조금을 제공받기 위한 현금 자부담으로 좁게 인식됨

○ 이러한 지원 전략은 마을공동체사업 표준절차로 구체화되었음

- 서울시 지역공동체담당관이 2013년에 처음 수립한 표준절차는 서울시 다른 사업부서와 자치구의 마을공동체사업에도 널리 적용되고 있으며, 표준절차는 매년 개정이 이뤄졌지만, 주민자원에 관련된 주요 내용은 2017년까지 큰 변화 없이 유지됨

○ 마을공동체사업에서 표준절차만큼 중요한 또 하나의 규정은 보조금 집행기준임

- 이 집행기준 또한 표준절차와 함께 2013년에 처음 수립되었고, 주민자원 관련 내용은 2017년까지 큰 변화 없이 유지되었음

- 주민자원과 관련한 보조금 집행기준의 특징은 크게 세 가지를 꼽을 수 있는데, “첫째, 인건비와 시설비 지원이 엄격하고 제한적이어서 주민자원 중 자원활동과 현물의 투입이 많을 것으로 예상됨, 둘째, 대표제안자와 실무책임자에 대한 지급 불가 항목이 많아 이들의 주민자원 투입이 많을 것으로 예상됨, 셋째, 자부담 사업이 규정이 엄격한 편임”

○ 서울시 마을공동체사업은 주민자원의 초점을 현금 자부담에 맞추면서, 비현금 주민자원은 사업성과로도 제대로 측정하거나 평가하지 못함

- 첫째는 ‘마을공동체 활동을 통한 변화’로 여러 유형의 참여자 수가 얼마나 늘었는지를 측정함

- 둘째는 ‘지역자원 활용 및 연계’로 주민자원과 가장 밀접한 지표이지만, 사업 외부의 주민과 지역단체로부터 제공받는 자원을 측정해, 당사자들이 직접 투입한 자원은 제외되고, 외부 자원의 내용과 제공자를 개력적으로 적도록 함

- 셋째는 ‘연속 사업 지원 및 자립을 위한 준비’로 후속 사업을 위한 자부담 사업비를 얼마나 확보했는지를 확인하는 것임

- 현금 이외의 노력과 활동은 기타에 적도록 한 대목은 비현금 주민자원을 부수적으로 생각한다는 점을 보여주며, 다양한 비현금 주민자원은 서울시 마을공동체의 성과 측정과 평가에서도 배제되어 왔음

○ 서울시 마을공동체사업의 보조금과 자부담 운영은 정책 초기부터 논란이 되어 지속적인 평가와 정책개선 요구가 이어져 왔음

- 주민자원 이슈를 처음으로 공론화한 것은 2014년 서울시마을공동체종합지원센터가 수행한 마을공동체사업 종합 성과연구였음

- 2015년 서울마을센터와 서울연구원이 공동 수행한 민선 6기 마을공동체 정책수립을 위한 어젠다 연구에서는, “첫째, 마을활동 주체의 지속가능한 활동 보장, 둘째, 정책 성격에 부합하는 평가지표 및 시스템 개발”을 제기함

- 2017년부터는 마을공동체사업에 투입된 주민자원을 정량적으로 측정하고 사회경제적 효과를 분석하는 연구가 시도됨

- 서울시는 2017년 ‘2기 마을공동체 기본계획’을 수립하면서, 마을공동체사업의 보조금과 주민자원에 관한 이슈를 적극적으로 다루고자 했음

- 2018년 마을공동체사업 보조금 집행기준에서는 주민자원 관련 지침 개정이 이뤄졌음

□ 해외사례 : 시애틀 네이버후드 매칭 펀드

○ 네이버후드 매칭 펀드는 1988년 마을공동체 대표들이 시애틀 시정부에 주민 주도 사업에 대한 공공 지원을 요구하면서 만들어졌음

- 이 제도는 1989년 시애틀시 마을국이 40개 사업에 총 15만 달러를 지원한 것을 시작으로, 지난 30년간 운영되어 온 시애틀의 대표적인 마을공동체 지원책임

○ 이 제도의 주요한 목적은 지역주민들이 스스로 지역 문제를 해결하는 계획을 세우고 실행할 수 있도록 공공이 지원하는 것이며, 이에 따라 시애틀 마을국이 세운 네이버후드 매칭 펀드의 정책 목표는 다음과 같음

- 마을공동체가 지역 개선을 위한 작은 사업이나 마을계획을 직접 시작하고 이끌어갈 수 있도록 하는 효과적인 방법을 마련

- 지역주민, 기업, 마을 전체, 그리고 시정부 사이의 협력과 참여를 증대

- 시애틀의 민족(인종)적 다양성, 경제적 다양성을 반영하는 지역 활동에의 참여를 도모

○ 네이버후드 매칭 펀드의 핵심은 ‘공동체 매칭’ 조건에 있음

- 주민단체가 이 제도로 사업에 필요한 보조금을 지원받으려면 공동체와 구성원들이 가진 자원을 투입하도록 하는 것임

- 이러한 공동체 매칭에는 현금뿐만 아니라 주민들의 자원활동 시간, 기부한 재능과 물품 등 여러 형태의 자원이 포함되며, 투입된 공동체 자원은 전부 현금 가치로 환산되어 그 합이 보조금 총액의 절반 이상이 되어야만 함

○ 네이버후드 매칭 펀드로 시정부가 제공하는 보조금은 주민단체가 제출한 사업에 직접 필요한 비용을 바탕으로 결정됨

- 보조금을 쓸 수 있는 항목은 인건비, 물품구입, 전문서비스, 시설 조성 및 자산취득 비용으로 나뉨

○ 네이버후드 매칭 펀드의 핵심인 공동체 매칭은 주민들이 스스로 지역 문제를 해결하도록 하기 위한 수단으로, 공동체가 가진 모든 형태의 자원이 매칭 대상이 될 수 있음

- 특히 자원활동 시간, 물품, 재능과 같은 비현금 자원의 경제적 가치를 인정함으로써 공동체 활성화에 큰 역할을 함

- 공동체 구성원들은 사업을 준비하고 실행하면서 자신이 가진 비현금 자원을 발견하고, 활용하며, 경제적 가치를 인정받음으로써 공동체 자원의 가치를 깨닫게 되는 것임

- 이러한 공동체 자원의 가치는 해당 사업에 한해서만 인정을 받고, 후속 사업에 대한 인센티브는 제공되지 않음

- 공무원, 공공시설, 시애틀시의 다른 보조금 등의 공공자원은 공동체 매칭으로 인정하지 않음

- 네이버후드 매칭 펀드로 보조금을 제공받고 있는 개인과 단체가 제공한 자원도 역시 제외됨

○ 네이버후드 매칭 펀드의 지원 유형은 제안한 사업 규모에 따라 소규모 활동을 지원하는 스몰 스파크 펀드와 민관협력을 통한 대규모 사업을 지원하는 커뮤니티 파트너십 펀드로 나뉨

○ 네이버후드 매칭 펀드는 사업 정료 때 공동체 매칭 자원이 실제로 투입됐는지 확인하고 현금 환산가치가 보조금 총액의 절반 이상인지를 중점적으로 확인함

- 주민단체는 이를 위해 공동체 매칭 항목별로 증빙서류를 제출함

○ 이 제도의 핵심인 공동체 매칭이 서울시 마을공동체사업에 시사하는 바는 다음과 같음

- 첫째, 공동체 매칭은 ‘최소한의 기준으로 각각의 공동체가 가진 최대한의 가능성을 모색’하는 맞춤형 제도임

- 둘째, 이처럼 간결하고 유연한 기준이 성공적으로 작동할 수 있는 것은 공공 프로젝트 매니저의 공이 큼

- 셋째, 공동체 매칭에 대한 시정부의 지원과 개입은 사후 확인과 평가보다는 사전 준비에 집중됨

- 넷째, 네이버후드 매칭 펀드는 지난 30년 동안 끊임없이 주민의 입장에서 제도를 개선해 왔음

□ 서울시 마을공동체사업의 주민자원 인정 및 가치평가 요건

○ 제공된 자원의 수준과 목적

- 경제적인 보상 지급이 합당하거나, 보상이 불필요한 경우는 주민자원에서 제외하는 것이 타당함

○ 대가를 받지 않는 자발적 제공

- 대가를 받지 않고 자발적으로 제공한 자원이어야 함

○ 마을공동체 활동 관련 필요성

- 해당 마을공동체 활동에 실질적으로 필요한 자원이어야 함

○ 정량적인 측정 가능 여부

- 측정가능한 자원이어야 함

○ 순수성을 훼손하지 않는 동시에 실효성 있는 보상

- 주민자원의 활용이 활발하도록 적절한 가치평가와 보상이 필요하지만, 주민자원의 본질적인 가치가 왜곡되는 부작용은 예방되어야 함