국가균형발전을 위한 재정지출 현황과 효율성 제고 방안 - 이근재, 2019.

Ⅰ. 서론

1. 연구의 목적

정부의 주요 역할 중 하나는 시장에서 공급되기 어려운 공공재를 공급하는 것이다. 따라서 공공재 수요가 있는 곳에 재정지출 및 공공투자를 통해 공공재를 공급하는 것이 당연한 이치이다. 공공재 수요는 인구와 경제 활동이 활발한 지역이 그렇지 않은 지역보다 훨씬 높다. 우리나라는 수도권에 인구와 경제력이 집중되어 있으므로 공공재 수요가 상당히 높은 지역이고, 따라서 자원배분의 효율성 측면을 고려하면 수도권 지역에 재정의 배분이 많이 이루어져야 한다. 그러나 다른 한편으로 수도권 과밀과 같은 공간적인 집중은 국토공간의 효율적 사용과 지역 간 형평성을 저해하므로, 국토 공간의 집중을 완화하는 국가균형발전 정책을 추진해야 한다는 주장 역시 상당한 설득력을 갖는다. 국가균형발전이라는 측면에서 보면, 현재 당장의 공공재 수요가 낮더라도 재원의 분배 측면에서 상대적으로 열악한 지역에 더 많은 재원이 배분되도록 하는 것이 바람직할 것이다. 

현실적으로 우리나라에서는 국가균형발전이라는 명목 아래 국가 재정을 상대적으로 낙후된 지역에 상대적으로 더 많이 배분해 온 것이 사실이다. 그런데, 이러한 낙후지역을 배려하는 재정배분이 정당성을 얻기 위해서는 저개발 지역에서의 공공투자가 장기적으로 경제적 성과를 이루어 지역의 발전을 견인해야 한다는 것이다. 수도권 집중이 여전한 현실을 볼 때, 그 동안 추진된 국가균형발전 정책이 실질적인 성과를 이루었느냐 혹은 지방의 공공투자가 충분히 경제적 성과를 달성하였는가에 대해서는 상당한 비판이 제기될 수밖에 없다. 

그럼에도 불구하고 최근 정부는 2019년 제4차 국가균형발전 5개년 계획을 수립하여 강력히 추진해 나갈 것을 천명하면서, 지역의 대형 공공투자 프로젝트를 신속히 추진할 것이라고 발표하였다. 이번 발표에서 특징적인 것은 국가재정법 제38조의 지역 균형발전, 긴급한 경제, 사회적 상황 대응 등을 위하여 예비타당성 조사를 면제할 수 있다는 조항을 근거로 총 23개 사업, 24조 1천억 원 규모의 공공투자를 예비타당성 조사 없이 신속 추진한다는 것이다. 그러나 이러한 발표에 대해 기존의 공공투자가 비생산적이며, 비효율적으로 투자되고 있다는 기존의 여러 비판에 따라, 또 다시 공공투자가 졸속으로 진행되고 결국 재정의 비효율적 투자로 이어지지 않을까하는 우려가 제기되고 있다. 

더불어 현 정부는 지방의 재정분권을 더욱 강력하게 추진함으로써 지방의 재정 여력을 확충할 계획을 가지고 있다. 그 계획 중에서 가장 중요한 것은 부가가치세의 일정비율을 재원으로 삼는 지방소비세의 재원을 확충하는 것이다. 2018년까지 부가가치세의 11%를 지방소비세 재원으로 활용하였는데, 2019년에는 15%로 상향조정하였고, 2020년에는 다시 21%로 인상할 계획을 가지고 있다. 이러한 지방소비세 인상은 재정분권을 위한 재원을 확충하는 동시에 지방소비세 배분에 있어서 형평성을 고려한 조치로 판단된다. 그 이유는 지방소비세 전체 재원은 시도 간 배분에서 낙후 지역 가중치가 높고, 수도권 시도의 지역상생발전 기금 출연의무 때분에 실질적으로 재정형평화를 위한 조정역할을 하기 때문이다. 

2. 연구의 내용

Ⅱ. 국가균형발전정책의 개관

1. 국가균형발전정책의 변천과정

우리나라 국가균형발전특별법 제2조에서는 "국가균형발전이란 지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 자립적 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 발전을 도모하여 전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회를 구현하는 것"이라고 정의하고 있다. 그런데 지리적 공간은 태생적으로 그리고 역사적, 문화적으로 상당히 이질적이므로 모든 공간에서 동일한 경제적, 문화적 삶의 질을 영위하는 것은 불가능하다. 동시에 인간의 활동에서 근본적으로 경제적 원리가 작동하여 집중과 분산이 시장의 힘에 의해 자연스럽게 이루어지므로 이를 정부의 정책에 의해서 변화시키는 것은 상당히 어려운 것이 사실이다. 

우리나라의 종합적이고 체계적인 공간정책은 박정희 정권의 1972년 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)으로 거슬러 간다. 이 시기 공간정책은 희소한 자원의 효율적 활용을 극대화하기 위한 국가 성장전략의 일환이었다. 이러한 측면에서 보면, 당시 사람과 정보, 자본의 중심지인 서울과 물류의 중심지인 부산을 연결하는 경부측을 중심으로 집중적인 투자가 이루어진 것은 불가피한 선택이었을 것이다. 그리고 그러한 선택의 결과, 우리나라는 성장이라는 측면에서는 괄목한 성과를 창출하였다. 그러나 괄목한 성과의 이면에는 국토 공간의 불균형적 개발과 지역간 불균형 심화라는 부작용을 초래한 것 역시 부인하기 어렵다. 

2. 국가균형발전 정책 수단

Ⅲ. 국가균형발전과 재원배분 구조 및 현황

1. 지방재정조정제도 구조 및 현황

2. 지방교부세

3. 국고보조금

국가보조사업은 크게 두 가지 측면에서 고려되어진다. 첫째는 국가 공공재인 경우인데, 특정 공공재가가 지방자치단체의 행정구역을 초월하여 공간적 외부효과 혹은 파급효과를 초래할 경우 그러한 공공재를 지방자치단체가 자발적으로 공급할 유인이 존재하지 않거나 혹은 사회의 최적수준에 미치지 않는 과소 공급의 우려가 존재한다. 이에 따라 중앙정부는 그러한 공공재 공급을 위한 재원의 일부를 지방자치단체에 제공함으로써 최적의 공공재 공급을 달성할 수 있도록 유도한다. 두 번째는 국가사무를 지방이 대신 담당하는 사업이다. 국가사무를 지방이 대신함에 따른 대가를 국고보조금을 통해 지불한다. 이러한 사업은 대체로 복지와 교육 등과 관련된 것들이 주를 이룬다. 대체로 사회복지와 관련된 공공서비스의 공급량은 국가가 기본적으로 설계하고, 지방이 이를 담당하는 것이 바람직한 것으로 알려져 있다. 그 이유는 기본적인 복지 수준은 한 국가 내의 어떠한 지역에 거주하더라도 동일하게 제공되어야하기 때문이며 동시에 지방자치단체가 이를 제공하는 것은 지방자치단체의 조직을 활요암으로써 복지서비스 제공의 비용을 절감할 수 있기 때문이다. 

4. 인구규모와 이전재원 배분 : 동태적 관점

Ⅳ. 국가균형발전정책의 성과

1. 인구 변화

2. 1인당 GRDP 변화

Ⅴ. 인구규모와 재정지출 효율성

1. 재정지출 효율성에 관한 선행연구

2. 재정지출탄력성 추정 자료 및 분석방법

3. 인구와 재정지출효율성

Ⅵ. 국가균형발전을 위한 재정지출 효율성 개선 방안 : 규모의 경제성 실현을 위한 방안을 중심으로

1. 인구 과소지역의 행정구역 통합

2. 지역 간 공공재의 공동 공급

지방자치단체 간 협력은 목표지향적인 상호보완작용을 통한 공동참여과정을 통해서 공동이익을 추구하는 행위로 공공 생산적 특성을 지닌다. 지방-지방간 협력은 지리적으로 인접한 두 기관 간 공공시설 설치, 경제 개발, 교류와 행사, 행정서비스 제공 등의 분야에서 나타나는데, 이는 공공서비스를 제공하는 화정에서 다음과 같이 두 가지 행태로 구분된다. 첫째, 중복투자, 자원의 비효율적 운영, 지역 간 공공서비스 수혜의 차이, 지역 간 과다경쟁 등 이슈로 지자체 간 발생하는 갈등과 분쟁의 해결수단의 협력이고, 둘째, 투자사업 추진, 재정수요에의 적절한 대응, 지역자원의 효율적 활용 등의 광역행정 또는 경제개발의 인접지역 간 사업을 공동으로 추진하는 협력으로 구분된다. 

지방자치단체 간 공동서비스 공급은 광역행정의 개념으로도 논의가 이루어지고 있다. 광역행정이란 지방자치단체간의 문제를 해결하고 행정의 능률성, 경제성, 효과성 등을 향상시키기 위하여 기존의 행정구역을 초월하여 더 넓은 지역에 걸쳐 행정을 종합적으로 수행하는 것을 의미한다. 또한 광역행정은 크게 다음과 같은 네 가지의 의의를 지닌다. 첫째, 지방자치단체 간의 마이너스 외부효과를 분산시키고 분담하거나 극소화시킬 수 있다. 둘째, 지방자치단체 간의 재정 및 행정서비스의 행정적 배분을 가져올 수 있다. 셋째, 광역행정은 지역의 특수성이나 주민 편의를 반영할 수 있는 자치행정을 실현할 수 잇다. 넷째, 지방자치단체 간의 갈등해소와 조정의 역할을 한다. 

Ⅶ. 요약 및 정책적 함의

첫째, 국가균형발전 차원에서 지역 간 재원조정이 어떻게 이루어지고 있는가를 보여주는 재정조정구조와 현황을 고찰하였고, 또한 재정조정 제도의 동태적 변화를 분석하였다. 둘째, 균형발전을 위한 재정조정 구조를 구축하고 강화해 온 결과, 이것이 과연 어떠한 성과를 거두었는지를 분석하였다. 셋째, 재정형평화를 위한 재원배분을 강화해 왔음에도 불구하고 균형발전 효과가 나타나지 않았는가를 분석하였다. 이는 인구과소 지역에서는 재정지출 효율성이 지나치게 낮아 재정투입에 따른 경제적 성과를 기대하기 어렵다는 것을 보여주는 것이다. 따라서 이것이 경제적으로 열악한 인구과소 지역의 재정적 배려가 국가 균형발전의 성과로 연계되지 않은 이유 중의 하나이다. 마지막으로, 인구가 과소한 지역의 재정지출효율성을 제고함으로써 균형발전 성과를 향상시킬 수 있는 정책 방안을 검토하였다. 인구과소 지역의 재정지출 비효율성은 기본적으로 공공재 공급에 있어서 규모의 경제를 실현하지 못한 것이 그 원인 중의 하나이다.