공무원의 관료제적 특성이 정책 동형화에 미치는 영향 연구 : 지방자치단체의 정보화기본계획을 중심으로 - 노재인/서진완, 2020

1. 서론

 

우리나라의 지방자치단체는 각각의 지리적·경제적·정치적 특성이 상이하기 때문에 지방자치단체 간의 정책 수립과 집행에서의 차이는 필연적이다. 뿐만 아니라 우리나라 지방자치단체와 관련한 선행연구에서 정책의 차별화는 곧 자치단체의 경쟁 우위를 의미한다. 따라서 지방자치단체의 발전과 관련한 여러 논의들은 지방자치단체의 상황과 특색에 맞는 차별화 정책의 필요성을 강조한다. 그럼에도 불구하고 우리나라의 지방자치단체가 수립하고 있는 여러 정책들은 여전히 상당한 유사성을 보이고 있다.

 

최근 논의되고 있는 디지털 기반의 대민서비스는 인구의 연령, 자치단체의 예산, 인프라, 인력의 전문성 등 상당히 많은 변수들에 따라 정책 수립과 집행에 제한을 받을 수 있기 때문에 지역 간 차이가 발생함은 당연하다. 그럼에도 불구하고 최근 수립되고 있는 지역정보화기본계획들은 형식이나 내용 모두 상당히 유사한 모습을 확인할 수 있다. 

 

2. 동형화 발생 원인에 관한 이론적 논의

 

동형화 발생의 원인 

 

신제도주의적 관점에서, 동형화는 조직과 그 조직 내에서 행해지는 형태 및 관행이 유사해지는 제도적 동형화를 의미한다. DiMaggio&Powel(1983)에 따르면 조직은 환경변화 등으로 인한 외부 압력에 대응하고 동시에 다른 조직들과 경쟁을 하기 위해 변화한다. 합리적 선택 제도주의 관점에서 이러한 변화는 효율성을 기반으로 하며, 변화의 주체가 자율적이고 합리적으로 결정한다고 가정한다. 

 

DiMaggio&Powel(1983)는 제도적 동형화가 일어나는 원인에 따라 발생 메커니즘을 3가지로 구분하였다. 첫 번째로 강압적 동형화이다. 법이나 규제를 통해 제도적 유사성을 갖게 되는 것으로, 조직의 상위조직이나 자금 및 자원 등을 의존하고 있는 다른 조직으로부터의 공식적 비공식적 압력으로 나타난다. 두 번째는 모방적 과정이다. 모든 조직이 강압적 권위에 의해 변화하는 것은 아니다. 때때로 조직은 다른 조직을 모방하여 변화하기도 하는데 조직이 목표를 달성하기 위한 기술에 대한 이해가 부족하거나, 조직의 목표가 모호하거나, 환경이 불확실성을 나타낼 때 조직은 다른 조직을 모방하게 된다. 세 번째는 규범적 압력으로, 사회적으로 자연스럽게 받아들여지고 있는 가치가 동질화를 유도하는 것으로, 주로 전문화에서 기인한다. 즉, 조직은 경쟁에서 생존하기 위해서 전문성을 갖추게 되는데, 전문가들을 통해 생성된 지식 혹은 가치규범 등으로 인해 조직들이 동형화 되는 것을 의미한다. 

 

관료제와 제도적 동형화

 

정부 및 공공조직을 대상으로 동형화를 연구한 선행연구는 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫 번째는 조직을 대상으로 한 연구로, DiMaggio&Powel(1983)이 제시한 기준을 적용하여, 특정 조직에 나타나는 동형화와 그 영향요인을 확인하거나, 동형화 압력을 재구성하여 조직 변화에 영향을 주는 동형화 압력 요인을 확인하거나 특정 동형화 기제가 조직의 형태에 영향을 주는지 확인하는 연구 등이다. 두 번째는 제도를 대상으로 특정 제도의 동형화 구조를 파악하고 영향요인을 확인하거나, 제도의 확산을 동형화의 관점으로 분석하는 연구들이 이에 해당한다. 마지막은 정책을 대상으로 한 연구로, 사회적 현상, 사회 변화의 과정 소겡서 정책이 동형화 되는 메커니즘을 분석하거나, 국가의 주도적 정책이 제도적 동형화 되는 과정과 원인을 분석하는 연구 등이 여기에 해당한다. 

 

3. 지역정보화기본계획의 유사성

 

정책적 측면에서의 지역정보화 기본계획

 

지방자치단체의 정보화기본계획은 국가정보화기본법 제6조, 제16조 및 각 지방자치단체의 조례에 따라 지방자치단체가 정보화를 통한 다양한 업무를 효율적으로 추진하고, 지역의 경쟁력을 강화하기 위해 5년 단위로 수립하는 장기계획, 혹은 마스터플랜이라고 할 수 있다. 

 

지역정보화기본계획은 지방자치단체가 정보화와 관련한 장기적인 정책비전을 설명하고 이를 실현하기 위한 방법들을 구체화할 수 있는 중요한 정책 도구이며 지역정보화를 실현하기 위한 토대가 된다. 

 

지역정보화기본계획의 유사성

 

최근 수립된 지역정보화기본계획을 살펴보면 지방자치단체의 지역적 특성과 행정적 역량의 차이와는 무관하게 상당히 일관적인 형태를 보이고 있다. 우선, 대부분의 자치단체가 정보화기본계획을 자체적으로 수립하지 않고 전문기관에 용역을 주었다. 자치단체 담당부서의 특별한 요청이 없는 경우 대부분의 수립 과정은 동일한 패턴과 내용으로 진행된다. 

 

4. 정보화 기본계획의 동형화 윈인 분석

 

연구 설계

 

자료수집 및 분석방법

 

분석결과

 

5. 결론

 

지역정보화기본계획의 수립을 통해 확인해본 결과, 우리나라 지방자치단체의 정책 동형화는 제도주의자들이 논의했던 동형화 메커니즘을 통해 발생하지만, 메커니즘을 촉발시키는 근본적 원인은 무사안일이라는 관료제적 형태였다. 

 

이러한 무사안일을 줄이고 자치단체간의 특색 있고 차별성 있는 정책 기획을 가능하게 하기 위해서는 다음과 같은 변화가 필요하다. 첫째, 정보화 기술에 대한 공공영역의 접근을 새로이 할 필요가 있다. 둘째, 기본계획의 실효성을 높이도록 평가를 통한 피드백이 가능하도록 해야 한다.