[정부계획과 시장경제의 왜곡], 조성봉, 한국경제연구원, 2006년,(070907).

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요약

 

우리나라의 정부 역할과 기능은 쉽게 축소되거나 개선되기 어려운 구조적 요인이 있다. 이로 인하여 경제 및 행정규제나 정부 규모는 한때 축소되다가 시간이 지나면 다시 늘어날 수밖에 없는 속성을 지니고 있다. 본 보고서는 이와 같은 구조적 요인 중의 하나로서 정부계획을 지적한다. 정부계획은 과거의 경제개발계획과 같이 한시적인 의미에서 추진되지 않고 있으며 주요 정부부처에서 시장에 개입하는 가장 보편적인 수단 중의 하나가 되었다. 상당수 정부계획의 수립과 검토는 위원회 또는 심의회에 의해서 이루어지고 있으며 이에 여러 전문가들과 이해당사자들이 참여하는 '규제시장'의 모습을 보여 주는 경우도 적지 않다고 판단된다. 우리나라 정부계획은 크게 다음의 네 측면에서 시장경제를 왜곡할 가능성이 있는 것으로 분석된다. 1. 위원회와 심의회를 통한 정부계획의 수립과정에서 민간과 경쟁하는 공공기관의 개입에 따른 이해상충의 문제가 나타난다 2. 계획을 통해 특정한 공공기관이나 공기업의 시장점유를 사실상 확보하데 되는 선점효과가 나타날 수 있다 3. 정부가 정책적으로 시행하면서 정부계획에 반영시키거나 또는 계획과정에서 추진하는 다양한 소비자간, 사업자간, 지역간 교차보조로 인하여 정상적인 시장 메커니즘이 작동하지 않으며 그 결과 자원 배분이 왜곡되는 비효율성이 나타나게 된다 4. 정부 계획은 공공기관과 공기업의 활동을 진작시키고 이들의 참여를 통해 정부의 영향력을 넓힘으로써 '큰 정부'로 나아가는 유력한 수단이 된다.

 

제1장 우리나라 정부계획의 현황

 

1. 문제의 제기

 

큰 흐름으로 보았을 때 우리나라도 외형상으로는 정부의 역할이 줄어들고 있는 것처럼 보인다. 그러나 구조적인 측면에서 아직 우리나라의 정부 역할이 줄어들고 있는지는 의심이다. 한때 크게 줄었던 정부규제의 수는 다시 늘고 있고 각종 지표로 본 정부의 크기도 최근에는 다시 증가하고 있다. 이처럼 우리나라 공공부문의 각종 규제와 정부의 크기는 한때 줄어든 것처럼 보이나 다시 확장되고 있는 추세임을 알 수 있다. 우리나라 공공부문은 한때 민영화와 구조개편이 활발하게 진행되었으나 참여정부 들어서 이와 같은 공공부문의 개혁은 크게 줄어들었으며 지난 국민의 정부에서 추진하기로 하였던 각종 공기업 민영화계획도 취소되었다. 상설화된 규제개혁이나 정부혁신으로도 우리나라의 정부 역할이나 기능이 쉽게 축소되거나 개선되기 어려운 구조적인 요인이 있음을 의미한다고 볼 수 있다. 구조적인 요인으로 인하여 경제 및 행정규제나 정부규모의 축소는 한편으로는 열심히 진행되고 추진되지만 시간이 지나면 다시 늘어나고 증가할 수밖에 없는 속성을 지니게 된다는 것이다. 본 보고서는 이처럼 정부규제와 정부가 개입하는 경제활동의 크기가 줄어들지 않거나 일시적으로 줄어들었더라도 다시 증가할 수밖에 없게 만드는 구조적인 장치 중의 하나로서 각종 법률에 명시되고 시행되는 정부계획을 지적한다. 일반적으로 정부계획은 경제개발 초기에 각종 인프라가 모자라고 제도적 성숙이 이루어지지 않은 상태에서 정부가 효과적으로 경제에 개입하고 자원을 필요한 부분에 집중적으로 활용할 수 있도록 만든 제도적 장치라고 할 수 있다. 현재 정부계획은 주요 경제관련 부처에서 경제에 개입하는 가장 보편적인 수단 중의 하나이다. 2006년 1월 현재 우리나라의 257개 법률에 537개의 계획이 명시되어 있다. 

 

2. 우리나라 정부계획의 현황

 

1) 정부계획 얼마나 많은가?

 

2) 정부계획의 유형

 

우리나라 정부계획은 그 계획의 대상과 자원배분의 성격을 기준으로 자원관리계획, 합리화계획, 산업관리계획 및 정책적 지원계획 등으로 구분할 수 있다. 1. '자원관리계획'은 국가재산, 국토, 환경 등 국가의 자원을 효율적으로 관리하고 운영하기 위한 계획이다 2. '합리화계획'은 정부 및 공공부문의 절차나 업무를 개선하고 부실화되거나 문제가 되는 산업을 합리화하기 위한 계획이다 3. '산업관리계획'은 산업과 시장을 정의하거나 구분하고 이에 대한 수급이나 품질을 관리하며 관련된 자원을 관리하는 방식의 시장 형성과 개입 및 조정을 위한 계획이다 4. '정책적 지원계획'은 우리나라에 가장 특징적인 형태의 정부계획으로서 특정 산업이나 자원을 정책적으로 지원하고 활성화하기 위한 계획이다. 일반적으로 자원관리계획과 합리화계획에서는 시장과 산업에 대한 개입보다는 국가자원에 대한 관리와 공공절차와 관련된 내용이 주를 이룬다고 할 수 있는 반면 산업관리계획과 정책적 지원계획에서는 시장과 산업에 대한 개입이 많고 이에 따라 직간접적으로 규제역할을 하게 되는 정부계획도 이러한 유형에 많이 몰려 있다고 할 수 있다. 

 

3. 외국의 정부계획

 

미국은 시장제도가 발달되어 있어서 정부계획이란 개념으로 시장에 개입하는 경우가 거의 없었다. 이와 같은 상황은 영국과 독일도 유사하다. 이들 국가들은 정부계획이란 이름으로 시장에 개입하고 자원배분에 영향력을 행사하는 경우가 거의 없다(미국, 영국, 독일의 보조금이나 조세관련 지원들에  대해 조사는 해 본 것인가? 의심스러워~ 아님, 의도적인 무시인가?). 프랑스는 1946년에 처음으로 유도계획(誘導計劃, Indicative Planing)이라고 불리는 형태의 계획을 도입하였다. 프랑스의 유도계획은 정부와 관료가 경제에 최소한도로 개입하고 최소의 강제력을 동원하되 분권화된 의사결정과 유연성을 갖는 민간을 최대한 끌어들이는 것이 특징이다. 스칸디나비아 국가들과 네덜란드는 이른바 경기예측적 계획을 활용하였다. 경기예측적 계획은 어떤 확고한 목표를 지니거나 이를 성취하겠다는 정부의 의지가 나타나기보다는 경제주체들이 정부의 경기예측적인 가이드라인을 따라 경제행위를 할 것을 권면하는 정도의 성격을 갖고 있어서 정부계획으로서의 특징을 갖고 있는지조차 논란이 된다. 일본은 우리나라와 가장 유사한 형태의 정부계획을 갖는 나라이다. 사실상 우리나라 정부는 일본의 법률과 정부형태를 모방하면서 정부계획도 그래도 모방하였다. 특히 일본은 시장과 산업을 정의하고 정부가 이에 개입할 수 있도록 규정한 각종 개별사업법에 정부계획을 규정하고 있다. 이러한 방식의 정부계획을 우리나라 정부도 그래로 답습하였다.

 

제2장 정부계획의 특징과 문제점

 

1. 정부계획의 특징

 

1) 일상화되고 주기화된 정부계획