목표인구 과다설정에 기초한 지역개발사업 추진의 문제점과 대응과제

국회입법조사처에서 2010년 5월 18일 작성한 자료입니다.

 

Ⅰ. 서론

 

지방자치단체(이하 지자체)가 도시기본계획의 계획 목표연도에 달성해야 할 인구(이하 목표인구)를 부풀림으로써 지역개발사업의 규모를 확대하여 추진하려는 경향이 있다는 지적이 있어 왔음. 지자체의 미래상을 그린 '도시기본계획'상의 목표인구가 택지개발사업, 교통시설사업, 상·하수도 사업과 같은 지역개발사업 규모의 설정에 매우 결정적인 역할을 하고 있는 것이 현실임. 따라서 각 지자체가 지역개발사업의 규모를 확대하기 위해서는 도시기본 계획상의 목표인구를 과다하게 설정하려는 유인을 갖게 됨. 그러나 향후 우리나라는 2018년 이후 인구가 점차 감소할 것으로 예상되고 있으며, 다수의 지방 중소도시에서 이미 인구 감소가 시작되었음.

 

Ⅱ. 인구구조 변화와 지역개발사업

 

통계청의 장래인구추계에 따르면, 우리나라의 인구는 2018년 정점으로 점차 감소하여 2030년에는 2010년에 비해 0.5% 줄어들 것으로 예상됨. 저출산에 따른 인구감소는 향후 수도권보다 지방 도시에서 더 빠르게 진행될 것으로 보임. 경기도는 2010~2030년까지 인구가 20.7% 증가할 것으로 예상되는데 비해, 지방 대도시의 경우에는 인구가 급속히 감소할 것으로 전망됨. 향후 우리나라 인구는 감소할 것으로 예상되나, 각 지자체별 지역개발사업의 기준이 되는 도시기본계획상의 목표인구는 현재보다 인구가 지속적으로 증가할 것으로 전망하여 과도하게 설정되는 경향이 있음. 인구감소시대에 지자체의 과다한 지역개발사업 추진을 막고 적절한 성장관리(growth management)를 유도하기 위해서는 각 지자체가 목표인구를 과다 설정하는 구조적 원인을 밝히고 이를 방지하기 위한 체계적인 노력이 매우 중요함.

 

Ⅲ. 인구지표에 기반한 도시기본계획

 

1. 도시기본계획체계

 

지역개발사업의 근거가 되는 법정계획으로 「국토기본법」 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 「국토계획법」)에 의한 국토종합계획, 도종합계획, 시·군종합계획, 지역계획 및 부문별 계획이 있음. 각 지자체는 국토종합계획에 부합하게 도종합계획 및 시·군종합계획(도시종합계획)을 수립해야 함. 특히 「국토계획법」에 의해 수립된 도시기본계획은 특별시·광역시·시·군(광역시 내의 군은 제외)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획임.

 

도시기본계획 및 도종합계획의 물리적 규모를 결정하는 지표 중 하나가 장래 목표인구수인 인구지표임. 인구예측에 의해 설정된 목표인구는 지자체의 공공 서비스공급 및 도시개발사업 등에 대한 핵심기초자료로 활용됨.

 

도시기본계획과 관련된 계획

구분	관련법률	계획명칭	계획기간
환경	환경정책기본법	시·군·구 환경보전계획	10년
주택	주택법	시·도 주택종합계획	10년
교통	도시교통정비촉진법	시·군·구 도시교통정비기본계획	20년
수도	수도법	시·군 수도정비기본계획	10년
하수도	하수도법	시·군 하수도정비기본계획	20년
공원·녹지	도시공원 및 녹지 등에 관한 법률	시·군 공원·녹지기본계획	10년

 

2. 목표인구 과다설정 실태

 

그간 도시기본계획 등의 수립에 기초가 되는 인구지표가 적정한 수준을 초과하여 과다하게 설정된 측면이 있음. 1990년대 초반 6대 광역시의 목표인구는 서울 1,200만명 등 2,555만명이었으나, 2001년 실제 주민등록인구는 2,192만명으로 달성률은 85.7%임. 다만, 인천광역시의 경우에는 2001년에 목표인구를 초과함. 지방도시의 경우 광역시에 비해 목표인구 달성률이 더 낮은 경우가 다수 있음.

 

미래의 도시기본계획 및 도종합계획 상의 목표인구와 통계청 장래추계 인구와의 격차도 존재함. 현재 16개 시·도의 도시기본계획 및 도종합계획에 따르면 2020년 목표인구는 약 5,400만명 수준이나, 통계청은 2020년 추계인구는 4,932만명으로 약 500만명의 격차가 존재하고 있음. 또한 광역시 및 시·군 도시기본계획의 2020년 목표인구를 모두 합할 경우 6,000만명이 넘어 통계청 2020년 추계인구와 1,000만명 이상 차이가 나고 있음.

 

Ⅳ.목표인구 과다설정과 토지이용계획 운용 실태

 

1. 지역별 인구성장추이

 

수도권 도시와 비수도권 중소도시의 인구성장률은 큰 대조를 보임. 1997년부터 2008년까지 우리나라의 연평균 인구증가율은 0.6%이나, 경기 지역 중소도시의 인구성장률은 전국 평균보다 높게 나타남. 반면 동 기간 중 지방 군지역의 경우 인구가 지속적으로 감소하였음. 다만, 광역시의 경우라도 구 도시 지역의 경우에는 인구감소율이 높은 지역이 있음.

 

2. 인구예측과 토지이용계획

 

도시기본계획에서는 목표인구에 기초하여 용도지역별 토지이용계획을 포함하고 있으나, 도시기본계획상의 목표인구를 과다하게 예측하여 설정함으로써 인구수준에 비하여 도시지역 내 용도지역인 주거지역 및 상업지역의 면적이 실제 인구에 비해 높은 수준으로 설정되어 있음. 인구가 증가하는 광역시 뿐 아니라, 인구가 정체하거나 감소하는 광역시의 경우에도 토지이용계획 면적을 인구수준에 비해 높은 수준으로 설정하는 경향이 있음.

 

광역시 이외의 지방도시들의 경우를 살펴보면, 인구가 증가하는 지역과 감소하는 지역별로 토지이용계획 상에 상이한 패턴을 보임. 경기도 대부분 지자체의 경우 도시기본계획을 수립한 기준연도에서 2008년까지 인구가 증가하였으며, 다수의 도시에서 2008년 현재 도시기본계획상의 주거지역 면적이 목표연도의 주거지역 면적을 이미 초과하였거나 근접함. 이는 각 지자체의 도시기본계획이 20년간의 장기계획으로 개발계획을 20년간에 걸쳐 고루 배분하여야 하나, 이를 잘 지키지 않는다는 점을 시사함. 도시기본계획은 5년 단위로 수정계획을 수립할 수 있으므로, 각 지자체들은 개발계획에 따른 주거 및 상업지역의 개발을 조기에 달성한 후 5년 단위의 수정계획을 통해 추가적인 개발목표를 설정하려는 경향이 있음을 보여주는 사례임. 인구가 감소하는 지역의 경우에는 목표연도 대비 2008년도에 주거지역 및 상업지역면적을 초과하는 경우는 거의 없으나, 인구가 감소함에도 불구하고 주거 및 상업지역 면적은 증가하는 경향을 보임.

 

3. 인구변화와 토지이용계획

평균적으로 인구가 증가하는 지자체의 주거 및 상업지역 면적증가율이 인구증가율보다 높은 수준을 보임. 인구가 감소하는 도시들에서도 주거 및 상업지역을 추가로 계획하여 토지개발을 도모하는 경우가 많음. 다만 수도권 및 대도시 주변의 경우에는 지자체의 과다한 목표인구설정에 의한 부작용 못지않게 중앙정부의 신도시개발에 의해 토지이용면적이 증가하는 문제도 발생함.

4. 인구계획과 택지개발사업

과도하 인구목표를 설정함으로써 지방자치단체가 어떤 실익을 얻을 수 있는가를 분석하기 위하여 목표인구와 택지개발사업의 관계를 분석함. 지방 중소도시의 경우 목표인구를 높은 수준으로 설정한 지자체가 택지개발사업을 추진하는 경향이 있음. 수도권 및 광역시의 경우 실제 인구증가율과 택지개발면적 증가율 간에는 양의 상관관계가 있는 것으로 보이나, 목표 인구증가율이 택지개발면적 증가율에 정의 영향을 주는지는 통계적으로 유의하지 않음. 이러한 결과가 나타나는 이유는 중앙정부에 의해 신도시개발이 추진되는 경우가 많기 때문인 것으로 추측됨. 그러나 지방 도시들의 경우에는 목표인구를 높게 설정한 도시일수록 택지개발면적 증가율도 높다는 것을 알 수 있음.

Ⅴ. 지자체의 목표인구 과다설정의 원인

1. 목표인구를 지역개발사업 확대수단으로 이용

도시기본계획의 목표인구는 지자체가 계획적인 지역개발 및 행정역량을 집중하여 실질적으로 달성해야할 '목표'이나 실제로는 개발사업 규모를 확대하기 위한 '수단'으로 이용되는 경향이 있음. 1990년대 후반 국토의 난개발 문제를 극복하기 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 제정하는 등 "선 계획· 후 개발"의 토지이용 체계를 마련하였으나, 실제로는 택지개발사업 등 지자체의 단위 개발사업의 정당성을 옹호하기 위한 지표로 활용되고 있는 실정임. 「국토계획법」에 의한 지자체 도시기본계획을 수립의 지침이 되는 국토해양부의 「도시기본계획수립지침」에서 미래 인구예측결과를 각 도시의 도시개발규모를 결정하는데 근거로 사용하도록 규정함.

2. 도시성장을 추구하는 지자체의 이해관계

도시개발규모 수준을 높게 설정하는 것이 도시성장에 유리하다고 인식하는 지자체 공무원에게는 목표인구가 높게 설정되도록 노력하는 경향이 있음. 지자체 공무원들은 높은 수준의 목표인구 설정을 통해 지자체내 각종 개발사업을 추진하려는 유인을 가지게 됨.

3. 목표인구 이외에 기타 계획지표의 유명무실화

현실적으로 미래 지자체의 정확한 인구예측이 어려운데 비해 도시기본계획에서 추정된 목표인구에 의해 지자체 개발규모를 결정하는 구조임. 실제 지역개발사업의 규모는 개발수요, 기반시설의 공급여부, 재정계획, 기성시가지의 활용여부 등에 따라 종합적으로 판단되어야 하나 현재로서는 도시기본계획상의 목표인구 규모가 개발사업규모 결정에 많은 영향을 주고 있음. 그러나 목표인구 이외에 다른 지표들은 지역개발사업규모를 결정하는 데 있어 별다른 영향을 하지 못하고, 목표인구가 높게 설정되면 기계적으로 지역개발사업의 규모도 크게 계획할 수 있는 폐단이 발생하고 있음.

Ⅵ.목표인구 과다설정에 의한 지역개발사업의 문제점

1. 과다한 기반시설투자로 예산낭비 초래

과다한 인구예측에 의한 예산낭비사례. - 사업명 : 140개 지자체의 「농어촌도로 기본계획」문제, 7조 5,33억 원 과다계상. - 광주 용연 정수장 설치사업, 유휴설비 증가. - 부산 하수처리장 설치사업, 하수이용처리시설의 낮은 이용률이 예상. - 대구 문산정수장 설치사업, 상수도 설비에 대한 과잉투자 1,700억원. - 마창대교. - 전남 영광군 연암정수장 설치사업, 공사비 32억원, 유지관리비 연간 2억 5천만원. - 광주 도시철도 2호선, 1호선 3년간 적자액 1,413억원(경실련 추정치). 지자체의 인구규모에 맞지 않게 과다한 지역개발사업이 지속될 경우, 지방정부의 재정건전성이 위혀받고 국민의 혈세가 낭비되는 문제가 발생함.

2. 자원의 비효율적 이용

저출산·고령화에 따른 인구감소시대를 준비하는 현실에서 우리나라 전체의 인구총량이 늘지 않는 한 과도한 목표인구 설정에 의한 지역개발 사업은 자원의 낭비를 초래할 가능성이 있음. 인구규모에 맞지 않는 과다한 택지 및 상업지역 등의 개발은 미분양 등을 유발할 뿐 아니라 농지 및 산지를 훼손함으로써 경제적 기회비용과 자연환경의 손실을 초래함.

3. 신·구 도심 간 분리현상

각 지자체가 목표인구를 과다하게 설정하여 도시 외곽에 신규택지개발을 통한 신도시를 건설함으로써, 구 도심의 경제활동이 위축되고 공동화하는 현상을 보이게 됨. 이러한 전통적 도심상권의 쇠퇴는 결과적으로 지방도시가 기성도시와 신도시로 양분되는 결과를 초래함.

Ⅶ. 입법 및 정책적 대응과제

1. 목표인구 이외의 다양한 계획지표 활용 필요

도시기본계획상의 목표인구 이외에 다양한 계획지표들을 고려하여 지역개발사업의 규모를 결정할 필요가 있음. 따라서 지자체의 미래 목표인구가 지역개발사업의 규모를 결정하는 기초요소가 될 수 있지만, 그 외 지자체의 경제여건, 미래 재정계획 및 재정조달능력, 해당 사업지구의 기반시설 공급능력, 및 주민들의 삶의 질과 관련된 지표도 중요한 요소로 다루어야할 필요가 있음. 도시기본계획작성 시 고려해야 할 요소를 지침 수준에서 기술하고 있으나 이를 법령 수준에서 명문화하는 방안을 고려할 필요가 있음. 지역개발사업 규모 결정 시 지자체가 고려해야 할 요소들을 현재의 지침 수준이 아닌 법령 수준에서 명시함으로써 지자체가 실현 사능한 수준의 목표를 설정하도록 유도해야할 것임.

2. 합리적 도시기본계획 작성을 위한 역할분담체계 구축

도시기본게획이 지역별 인구증감 사정을 감안하여 합리적으로 작성되기 위해서는 계획의 작성자, 승인권자, 감독·조정권자 간의 역할분담이 필요함. 「국토계획법」제138조제1항에서 도시기본계획 수립및 운영실태에 대하여 감독상 필요한 보고및 자료제출을 명하거나 소속 고우원에게 업무상황을 검사할수 있도록 하고 있으나, 구체적인 감독 및 조정업무의 내용이나 절차에 대해서는 별도로 규정하고 있지 못함. 따라서 다음과 같이 지자체가 목표인구를 과다하게 설정하지 않도록 하는 장치를 마련할 필요가 있을 것임. 각 도시별 도시기본계획상의 목표인구와 총합계를 주기적으로 국민들에게 공개하도록 하고, 전국의 도시기본계획상 목표인구 총합계가 통계청이 추계한 장래인구규모보다 일정비율이상 많을 경우, 각 시·도로 하여금 도시기본 계획상의 인구규모를 조정할수 있도록 할 필요가 있음.