기초생활보장 부양의무자 기준의 문제점과 개선방안 - 국회입법조사처

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Ⅰ. 서론

국민기초생활보장제도는 이제까지 시혜성 급여였던 공공부조를 권리성 급여로 전환함으로써 [대한민국헌법] 제34조에 규정된 '모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리'의 토대를 마련했다는 데 그 의의가 있음. 그러나 최저 생활을 유지하지 못함에도 불구하고 국가로부터 아무런 지원을 받지 못하여 기초보장에서 배제된 저소득층이 늘어나고 있음. 이는 [국민기초생활보장법]이 제정된 지 10년이 넘었지만 현실에 맞지 않은 부양의무자 기준으로 인해 제도권 밖에 놓인 빈곤층이 발생하며 이들에 대해 국민기초생활보장제도가 사회안전망으로 기능하지 못하고 있기 때문이라고 볼 수 있음. 2009년 기준으로 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 최정생계비 미만임에도 불구하고 기초생활보장 수급을 받지 못하는 비수급 빈곤층의 규모는 410만명에 이르고 있음. 비수급 빈곤층의 상당수가 부양의무자의 생계를 위해 필요한 재산이 있거나 소득이 최저생계비 미만임에도 불구하고 부양의무자 기준 초과로 수급권자가 되지 못하는 경우가 60만 가구(약 100만명)에 달함. 현행 [국민기초생활보장법]의 부양의무자 기준을 구 [생활보호법]의 그것과 비교해 보았을 때 기존에 없었던 재산기준이 추가되어 있고 소득기준도 까다롭게 규정되어 있음. 현행 제도 상 기초생활보장 수급권자로 선정되기 위해서는 부양능력이 있는 부양의무자가 없거나 소득인정액이 최저생계비 이하이어야 함. 이처럼 부양의무자 기준이 기초생활보장의 사각지대를 구조화하고 있으므로 현재 극단적인 제도개선에 대한 논의들이 대두되고 있음. 

Ⅱ. 부양의무자 기준의 현황 및 문제점

1. 부양의무자 기준의 변천과정

[생활보호법]에서의 부양의무자 기준은 체계적이지 못하여, 주로 수급을 배제하거나 수급단위(세대)를 결정하는데 적용되었지만, [국민기초생활보장법]에서는 부양의무자 기준은 누가 수급가구에 포함되는지의 여부를 결정하는 중요한 기제로 작동하고 있음. [국민기초생활보장법]이 [생활보호법]과 가장 중요한 차이를 보이는 점은 최저생계비를 국민의 권리로 인정함으로써 노동능력과 연령기준을 충족시키지 않더라도 최저생계 이하의 생활을 할 경우 '수급가구'로 선정된다는 것임. 실제로 [국민기초생활보장법]의 제정 이후 개정과정에서 보건복지부는 수급가고의 가구원 각각이 수급권자라는 점에서 각 수급권자의 부양의무자를 조사·적용하고 있음. 부양의무자 기준은 수급가구의 개인 각가에 대하여 부양의무자를 찾는 도구인 셈이며, 이는 그 동안 법제도 개선을 통한 기초생활보장 강화 및 사각지대 해소보다는 '관리 강화 및 부정수급 예방'에 정책의 초점을 둔 것으로 보임. 

2. 현행 부양의무자 기준

부양의무자 기준은 부양의무자 범위기준과 부양의무자의 소득인정액을 근거로 결정되는 부양능력 판정기준으로 구성됨. 현행 부양의무자("수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자")는 부양의무 관계에 있는 가족성원 간의 부양의무를 강조하는 것으로 공적부양보다는 사적 부양에 우선한 것임.

부양의무자 기준의 적용기준(○ 충족, △ 조건부 총족, × 미충족)

부양의무자	부양능력	부양의무자 기준
부양의무자 있음	-	부양의무자 기준 ○
부양의무자 있음	부양능력 없음	부양의무자 기준 ○
부양의무자 있음	부양능력 미약	부양의무자 기준 △ (부양비 지원을 전제로 선정)
부양의무자 있음	부양능력 있음(부양불능, 기피 등)	부양의무자 기준 ○
부양의무자 있음	부양능력 있음(부양이행)	부양의무자 기준 ×

부양의무자 범위를 좁게, 소득인정액을 낮게 책정할 경우 빈곤층이 보다 많은 기초생활보장 수급권자가 될 수 있고, 반대로 부양의무자 범위를 넓게, 소득인정액을 높게 책정할 경우에는 수급권자가 될 가능성은 줄게 됨. 

3. 부양의무자 기준의 문제점

현재 두 차례의 법 개정을 통해 2촌 이상의 직계 혈족(조부모, 손자녀 등)과 생계를 같이 하는 2촌 방계혈족(형제, 자매) 등에 대한 부양의무를 폐지하고 "1촌 직계혈족과 그 배우자"로 그 범위를 좁혀졌으나, '배우자' 규정이 여전히 살아 있어 현실적으로 부양의무자의 범위가 축소되었다고 말하기는 어려움. 특히, '출가한 딸'이 생계를 같이 하지 않을 경우라도 부양의무를 지게 되기 때문임. 이는 남녀 평등을 명분으로 [민법] 상 친족 책임의 범위를 대거 여성쪽으로 확대하여 오히려 그 가족의 사회권을 제약할 수 있음. 우리나라와 같이 핵가족을 넘어 친족 관념에 기초한 가족의 부양의무를 법제화하고 있는 방식은 유럽 주요 복지국가들에서는 거의 찾아볼 수 없고, 법적으로 규정된 부양의무를 공공부조의 수급요건으로 규정하고 있는 예는 더욱 찾아보기 어려움. 따라서 우리나라의 국민기초생활보장제도에서 부양의무자 범위를 수급요건으로 간주하는 것은 공적 부양을 사적 부양으로 대체시키는 것이라고 할 수 있음. 다음으로 직계 혈족인 부모와 처자식은 절대적 부양의무에 속하고([민법] 제974조 제1항), 형제자매에 대한 부양(제974조 제4항)은 상대적 부양의무에 속하지만, 절대적 부양의무의 범주에 속한다고 해서 반드시 자신의 생활을 희생해서 부양해야 하는 것은 아님. 이 결과, 빈곤하면서도 사적 부양체계와 공적 부양체계 양쪽 모두로부터 배제되는 이른바 부양의무자 범위 기준으로 인한 빈곤층이 발생하게 되는 것임. 

부양의무자 범위를 "1촌의 직계혈족과 그 배우자"로 축소하였다고 할지라도 부양의무자아 피부양자간 관계 정도 및 까다로운 행정절차 등으로 실질적인 부양이 이루어지지 못하는 경우가 많음. 부양의무자와 피부양자 간 장기간 연락이 끊겼거나 부양의무자가 부양을 기피하는 경우에는 이를 증명하는 서류를 제출하여 보장기관의 인정을 받아야만 하나 이를 통해 수급권이 주어지는 경우는 많지 않음. 기초생활 수급권은 '신청'에 의해 얻어지는 것이기 때문에 정보접근성이 낮은 계층일수록 수급권에서 더 멀어질 수 있는 맹점이 있음. 결국 부양의무자 범위를 축소하였다고 할지라도 그에 따르는 부가적인 행정적 문제점들이 존재하고, 무엇보다도 부양의무자 범위를 축소할수록 수급권자가 증가한다는 점은 여전히 부양의무자 범위로 인한 비수급 빈곤층이 광범위하게 존재하고 있다는 것을 반증함. 정부는 부양능력이 있는 자녀에게 노인의 생계비 지원 부담을 지우지만, 자녀가 부양비를 내지 않는다 한들 결국 피해를 보는 사람은 자녀의 부양도 정보의 지원도 받지 못하는 노부모일 뿐임. 

현행 부양의무자 부양능력 판정기준으로 인해 발생하는 가장 큰 문제점은 공공부조의 혜택을 받지 못하는 비수급 빈곤층, 즉 기초생활보장의 사각지대를 유발한다는 것임. 특히 노동시장으로부터 물러난 노인의 경우 시장소득이 매우 낮고, 국민연금의 소득보장 기능도 미흡하여 빈고가구로 전락할 가능성이 높음. 경상소득 기준으로 노인빈곤율은 22%로 전체 빈곤율에 비해 3배 정도 높게 나타나고 2006년 기준 노인인구(약 485만명)을 감안하면 그 수는 약 107만명에 이른다는 보고도 있음. 현재의 부양능력 판정기준은 지나치게 엄격하게 설정되어 있어 피부양자 뿐만 아니라 부양의무자 가구의 생활을 훼손하여 빈곤을 확대 재생산할 우려가 있음. 현재의 부양능력 판정 소득기준이 너무 낮게 설정되거 부양의무자 가구의 생활을 훼손할 가능성이 매누 높다고 판단되며, 그 이유인 즉 타 가구에 대해 어느 정도의 부양여력을 가질 정도의 최저생계비의 수준을 확보하지 않았기 때문임. 

부양능력 판정기준은 특히 '부양능력 미약' 구간의 설정과 관련하여 비합리성을 드러내고 있음. 따라서 부양의무자의 부양능력 판정기준은 최저생계비 산출에서 반영되는 소득 및 재산 항목 수준에 국한되어 있기 때문에 부양의무자의 합리적 지출 규준을 반영한 것이라고 볼 수 없음. 즉 부양의무자 자신의 자녀에 대한 부양을 위한 소요경비, 사회통념적으로 인정되는 교육비(사교육비 포함), 미래를 위한 저축, 보험성 경비 등의 경우도 합리적으로 고려될 필요가 있음에도 부양의무자의 경제적 능력을 판정하는 기준은 오로지 최저생계비에만 준거하고 있다는 것임. 

현행 부양의무자 기준에서 소득인정액 요건을 실질적으로 갖추고 있음에도 비수급 빈곤층이 되는 원인 중 하나는 실제 부양비를 지급하지 않음에도 불구하고 수급권자 가구의 소득으로 간주되는 '간주부양비' 규정임. 간주부양비는 법률에는 명시적으로 근거가 없고 시행령(제3조제1항제4목, 제4조에 1항제4호 다목)에서 작위적으로 피부양자 가구에게 실제 가구소득액의 30%(출가한 딸 등인 경우 15%)를 피부양자에게 지급한 것으로 간주됨. 이에 "간주부양비는 [국민기초생활보장법] 및 동법에 의해 위임된 위임의 한계를 벗어나 행정입법사항으로서 정부가 자의적으로 시행하고 있다"고 비판받고 있음. 이러한 간주부양비가 단순 권장 수치에 불과한 것이 아니고 수급권자 가구의 급여액 결정에 반영하도록 되어 있는 것이 문제임. 부양이 실제로 이루어지는 것과 상관없이 부양능력 미약자가 있는 경우 수급권자는 자신의 급여에서 일정액을 자동적으로 삭감하여 지급받게 되므로, 실제 소득이 없는데도 소득인정액이 최저생계비 이상이 되어 수급권자에게 탈락하는 사례가 많음. 더욱 더 문제가 되는 것은 간주부양비를 지불해야 할 의무가 있는 집단이 소득과 재산의 정도가 최저생계비의 130% 정도에 불과한, 빈곤선을 갓 벗어난 차상위계층이라는 것임. 이들을 '부양능력 미약'으로 간주하고 부양을 강제하는 것은 빈곤의 도미노 현상을 낳을 우려가 있음. 이는 정책적 편의를 위한 것일 뿐 현실적인 부양능력을 고려한 것이라고 보기 어려우며, 심지어 수급권자의 급여를 제한하는 것은 빈곤층의 생존권을 위협한다는 점에서 위헌의 소지가 있다는 견해도 있음. 

Ⅲ. 주요국의 공공부조제도 및 수급요건 비교

유럽 주요 국가들의 가족부양의무는 크게 세가지 유형으로 구분됨. 첫째 유형은 가족의 부양의무가 최소화되어 국가급여가 개인을 대상으로 하는 국가들(스웨덴, 핀란드 노르웨이 등)로서 공공부조의 급여단위가 개인이기는 하지만, 부부는 단일한 급여단위로 간주됨. 둘째 유형은 부양의무가 핵가족으로 국한된 국가로서 부모의 자녀 부양의무만을 부과하는 국가들(영국과 아일랜드)과 성인자녀의 부모 부양의무를 포함하는 국가들(독일, 프랑스, 벨기에, 오스트리아, 룩셈부르크, 네덜란드 등)로 나뉨. 셋째 유형은 확대 가족까지 부양의무가 확장된 남부 유럽 국가들(그리스, 이탈리아, 스페인, 포르투갈 등)로서 형제 자매, 조부모, 삼촌, 이모 등이 친족이 부양의무 관계에 포함됨. 

1. 스웨덴

2. 프랑스

3. 영국

4. 그리스

5. 미국

6. 일본

7. 비교 및 시사점

주요국의 공공부조제도의 수급요건을 살펴보면, 핵가족 중심으로 부부와 미혼(30세 이하)의 자녀에 대해서만 부양의무를 부과하는 것이 일반적이라고 할 수 있음. 이는 부모의 부양의무를 강조하였던 전통사회의 제도적 양식이 붕괴됨에 따라 현실적인 가족구성원인 부부와 자녀로 부양의무자 범위를 제한을 지향하게 된 것임. 실제로 유럽 주요 국가들의 경우 사적 부양의 의무를 강제하는 부양의무자  범위기준이 없음. 심지어 우리와 유사한 공공부조제도를 운영하고 있는 일본의 경우도 부양의무자의 범위 기준을 공공부조의 수급요건으로 간주하고 있지 않음. 

Ⅳ. 부양의무자 기준의 개선 논의

현재 부양의무자 기준의 개선 논의는 크게 두가지 정책방향에서 이루어지고 있음. 첫째 부양의무자 범위 기준을 단계적으로 폐지하고 부양의무자의 소득 및 재산 기준을 현실화하자는 것임. 둘째는 부양의무자 범위 기준을 유지·축소하되 소득 및 재산기준을 점진적으로 완화하자는 것임. 

1. 부양의무자 범위기준의 폐지

첫째, 부양의무자 범위기준은 국민기초생활보장제도 도입 취지, 즉 빈곤 문제가 개인이 아닌 사회구조적으로 양산된 것이기 때문에 이를 국가가 책임진다는 논리와 상충되므로 폐지되어야 함. 둘째, 기초생활보장 수급결정은 명목적인 부양의무자의 존재 여부가 아닌 실제적 부양 여부로 판단해야 하며, 실제로 부양이 이루어지고 있지 않은 관계에 대해서는 과감히 부양의무자 범위기준을 폐지해야 하고, 실제 가족 간의 부양이 이루어지고 있는 경우도 부양의무를 이행하고 있는 지의 부양능력을 강화하는 정책방안을 강구해야 할 것임. 셋째, 현 경제위기로 인한 빈곤의 되물림 현상을 감안한다면, 최소한 한시적 또는 일부 수급권자에 대한 부양의무자 범위기준의 폐지는 불가피함. 

수급권자의 선정기준에서 부양의무자 범위기준을 완전히 폐지하고 소득인정액을 기준으로 소득이 최저생계비 이하인 사람을 수급권자로 지정하도록 하며, 일정 수준 이상의 재산을 가진 부양의무자가 있으면 국가가 당사자 대신 부양비를 징수할 수 있도록 함. 간주부양비로 인한 사각지대 문제를 해결하기 위하여 부양의무자 규정을 폐지하고 실제로 부양받지 못하고 있는 빈곤가구에 대해서는 선급부를 실시하고 후구상권을 행사하는 방안이 거론됨. 

2. 부양의무자의 소득 및 재산 기준 완화

첫째, 부양의무자 범위기준을 완전히 폐지하는 것은 국민 의식에 비추어 볼 때 시기상조일 뿐만 아니라, [민법] 상 상속권이 존재하는 상황에서 자녀에 의한 부모의 부양의무를 면제하는 것은 합리적인 판단이라고 볼 수 없음. 법리적으로 볼 때 부양의무자 범위기준의 폐지는 [국민기초생활보장법]상 수급권자의 선정기준에서만 제외하는 것이지 부양의무 자체를 폐지하는 것은 아님. 둘째, 부양의무자 범위기준을 폐지할 경우 정부 재정에 큰 부담이 되므로 부양의무자의 소득 재산 기준을 완화하여 비수급 빈곤층을 줄이는 것이 현실적인 측면에서 바람직함. 셋째, 부양의무자와 피부양자 간의 혈연관계 등에 따라 부양의무의 정도가 다르다는 점을 감안하여, 부양의무자 범위를 축소하고 부양의무자를 세분화해야 하며 부양비 부과율은 세대별 특성을 고려하여 차등 적용을 해야 함. 

부양의무자를 1촌 직계혈족으로 축소한정하고 수급권자 선정조건에서 제외하되 부양의무자 규정은 보장비용 징수요건으로 활용하도록 함. 재산의 소득환산세를 운용하는데 주거 재산에 대한 소득환산율 인하 및 기타(자동차) 재산에 대한 소득환산율 인하를 추진하는 방안이 제기됨. 

Ⅴ. 부양의무자 기준의 개선 대안

1. 부양의무자 기준 개선의 원칙과 목표

부양의무자 기준 개선의 첫 번째 원칙은 국민기초생활보장제도의 대상 포괄성을 높혀 비수급 빈곤층을 해소하는 것이 되어야 함. 부양의무자 기준 개선의 두 번째 원칙은 부양의무자와 피부양자 간의 실제적인 상호관계, 즉 부양실태를 반영해 나가는 것이어야 함. 부양의무자 기준 개선의 세 번째 원칙은 제도 개선의 현실적 제약, 즉 재정적 측면을 고려해야 한다는 것임. 

노부모 혹은 성년 자녀를 부양하면서도 자신의 생활을 훼손하지 않을 정도의 생활수준을 도출하는 방식은 소득계층별 가계수지와 부양의식 및 실태 조사를 통한 비용 추계에 근거함. 부양능력 판정 소득기준의 목표는 표준가구의 중위소득 또는 평균소득으로 설정할 수 있음. 소득과 가구원수가 주택가격과 순재산에 미치는 영향을 분석한 결과를 바탕으로 주택가격을 부양의무자 재산의 기본 재산으로 설정함. 기본 재산의 목표는 기본재산액을 인상하는 방식과 소득환산율을 인하하는 방식으로 구성되어 있음. 

2. 부양능력 판정기준 개선의 정책과제

소득기준의 개선 목표(중위소득 또는 평균소득, 최저생계비 2.5~3.5배)를 달성하려면, 우선 일반가구 생활수준과의 격차를 축소하거나 최소한 유지할 수 있는 방식이 필요하다고 봄. 다음으로 소득기준의 개선과 관련하여 지역별 형평성을 제고하기 위해 지역별 최저생계비를 소득기준으로 설정해야 할 것임. 현행 최저생계비는 중소 도시에 적용되는 금액을 지역별 생계비의 편차를 고려치 않고 일률적으로 적용하고 있어 물가가 비싼 대도시 저소득층에게 상대적으로 불리한 결과를 초래하고 있음. 이러한 이유로 전국 단일 기준의 최저생계비를 유지하려고 한다면, 현행 중소도시 최저생계비를 전국에 적용하는 것은 논리적으로 맞지 않음. 

재산기준은 '기본재산액 수준'과 '잉여재산의 소득환산율'로 이루어지는데, 최근에 기본재산액 수준을 인상하였다고는 하지만 아직 충분치 못한 상황이고, 소득환산율의 비수급자들이 생활실태를 보면 비현실적임. 재산기준을 개선하는 방법은 그 기준금액을 인상하는 것과 재산인정방식(재산에 포함시키는 항목)으 변경하는 것이 있음. 따라서 최저 주거기준에 준하는 주거용 재산은 재산기준에 포함시키지 않거나 소득으로 환산하는 대상에서 제외할 필요가 있음.

Ⅵ. 결론

부양의무자 범위를 지속적으로 축소해 왔지만 아직도 유럽 복지국가들과는 달리 가족의 사적 부양의무를 폐기하는 정도까지이 사회적 합의를 이룬 것은 아님. 부양의무자 기준 개선의 원칙들 - 즉 비수급 빈곤층이라는 기초생활보장의 사각지대 해소를 위한 제도의 '포괄성', 기준이 부양실태를 반영해야 한다는 제도의 '합리성' 또는 '현실성', 그리고 기준의 폐지·완화로 인해 발생하는 비용편익을 고려해야 한다는 '재정적 안정성' - 중 소득 및 재산 기준의 개선을 통해 사각지대의 해소 효과를 유발할  수 있는 정책대안에 우선순위를 두어야 할 것임. 이는 엄격한 부양능력 판정기준으로 인해 자신의 가족조차 부양하기 벅찬 저소득 가구에 대해 부양의무를 부과함으로써 동반 빈곤화, 즉 빈곤의 대물림을 조장할 수 있다는 위기에 대한 상황 판단에 따른 것임. 단기적으로 부양의무자의 소득기준을 현재의 최저생계비의 130%에서 150% 궁극적으로는 180%까지 인상하는 것을 정책의 우선순위로 설정하는 것이 바람직할 것임. 아울러 부양능력 재산기준 특례도 부양의무자 가구와 수급권자 가구의 최저생계비이 합을 120%미만으로 상향 조정하는 것이 필요함. 부양의무자 기준 개선의 목표로 소득기준의 경우 현재 최저생계비의 2.5~3.5배, 재산기준의 경우 수급권자 기본재산액의 3.5~6배가 제시되어 있음. 따라서 중·장기적으로 부양의무자 기준의 완화로 인하여 재정 부담이 급증하는 것을 막기 위해서 지역별 나아가 가구별 형평성을 고려하여 소득 및 재산 기준을 개선하는 방안을 강구해야 할 것임.