유럽복지모델 발전과 개혁의 시사점 - 한국경제연구원(안순권)

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차 례

 

요약

 

제1장 문제제기

 

제2장 유럽복지국가의 발전과정과 특성

 1) 유럽복지국가의 변천

 2) 유럽 복지국가의 특성

 

제3장 유럽복지국가의 경제위기

 1) 영국

 2) 스웨덴

 3) 독일

 

제4장 유럽복지국가의 개혁 및 성과

 1) 영국

 2) 스웨덴

 3) 독일

 4) 유럽복지국가의 유형별 성과

 5) 종합평가

 

제5장 시사점 및 결론

 

참고문헌

 

영문초록

 

요 약

 

유럽국가들은 19세기 말부터 사회보험체계를 구축함으로써 국민연금과 실업보험을 축으로 하는 사회보장제도가 우리나라보다 50~110년 정도 앞서 시행되었다. 복지국가의 가장 중요한 잣대 중 하나는 사회복지발전 정도를 가늠하는 사회지출의 규모이다. 주요 선진국의 GDP 대비 공공사회지출 비율은 2003년 현재 15% 내외에서 약 31%에 이를 정도로 높은 비중을 차지하고 있다. 사회지출 비중이 GDP의 5%에서 15%로 확대되는 데 벨기에가 27년이 걸려 가장 짧았고, 미국이 61년으로 가장 길었으며, 스웨덴이 44년, 일본이 33년이 걸렸으며, 우리나라의 비전2030은 21년을 목표로 하고 있다. 사회지출의 증가는 정부의 규모를 늘리는 주요 요인이 되었다. 유럽복지모델에 대한 연구결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 1. 비전2030의 복지지출 확대 속도는 전후 황금기였던 1960년대 유럽국가들의 사례보다 휠씬 빠를 뿐 아니라 성장률 대비 복지지출 증가율이 과거 선진국 기록에 비해 크게 높은 수준이다. 국가가 성장잠재력을 훼손치 않는 범위 내로 정부예산 중 복지지출의 증가율을 조정할 필요가 있다 2. 우리나라의 경우 GDP 대비 복지지출의 비중이 낮아 고부담.고복지에 따른 복지병을 우려할 단계가 아니라는 주장이 있으나, 세계에서 가장 빠른 저출산.고령화가 진행 중인데다 10년 후 국민연금 지급이 본격적으로 이루어질 경우 복지지출은 정책의 변화 없이도 급속히 증가할 전망이다 3. 소득불균형 완화는 정부의 재분배정책과 개입만으로는 한계가 있다 4. 일자리 창출이 지속가능한 복지국가 순항을 위한 최선의 방안이다 5. 성장을 통한 복지국가의 건설을 목표로 하는 한국형 복지모델을 설정하는 것이 바람직하다.

 

제1장 문 제 제 기

 

정부가 유럽모델 지향적 복지 확충계획을 추진한다면 몇 가지 고려해야할 점이 있는 것으로 보인다. 1. 고부담.고복지의 유렵형 복지모델을 추구하면서 고복지는 강조하고 있으나 추가재원 마련에 대한 구체적인 대책이 없다 2. 유럽식 복지국가모델이 우리나라가 추구하는 국가발전전략상 적합한가의 문제다 3. 유럽복지모델은 구가별로 차이가 많으며, 국가별 복지모델의 장단점을 분석한 후 우리의 여건과 국가발전전략에 바람직한 한국형 복지국가모형을 도출해야 한다는 점이다.

 

제2장 유럽복지국가의 발전과정과 특성

 

1) 유럽복지국가의 변천

 

19세기 이후 자본주의가 발달하면서 빈부격차, 실업, 노사분규, 산업재해 등 많은 폐단이 나타남에 따라 유럽국가들은 자유방임주의 정책에서 벗어나 시장에 적극적으로 개입하고 사회복지서비스를 제공함으로써 국민 생존의 실질적 보장을 추구하게 되었다. 1917년 소련이라는 사회주의 국가복지체계가 등장하고, 1929년 자유방임주의가 초래한 대공황으로 자본주의체제가 붕괴 위험에 직면하자 각국은 사회복지 등 공공성이 강한 분야를 중심으로 정부의 개입을 강화했다. 1970년대 두 차례 오일쇼크로 저성장시대가 오면서 선진국드르이 복지국가체제는 한계를 맞게 되었다.

 

2) 유럽복지국가의 특성

 

복지국가로 인정받기 위해서는 국가안보의 보장, 민주주의의 확립, 상위 수준의 1인당 국민소득, 혼합경제체제 등의 요소를 갖추어야 하나 가장 중요한 잣대는 사회복지발전 정도를 가늠하는 사회지출의 규모이다. 사회지출은 1. 유럽복지국가의 정부지출에서 가장 높은 비율을 차지하는 특징이 있다 2. 사회지출 비중의 확대에는 장구한 세월이 소요된다. 복지국가의 발전에는 경제성장률, 인구노령화 속도 및 복지제도의 연한, 집권당의 정책성향 등이 영향을 미치지만 복지혜택 확충을 위한 사회지출은 오랜 기간에 걸쳐 점진적으로 확대하는 경향이 있다 3. 사회지출이 급증한 시기의 유럽복지국가들은 대부분 높은 경제성장이 뒷받침되었다 4. 사회지출의 증가는 정부의 규모를 늘리는 주요 요인이 되었다 5. 사회지출이 증가하면 조세 및 사회보험료 부담도 늘어난다 6. 사회지출 항목 중 가장 비중이 큰 부문은 노령자와 유족에 대한 연금과 보건부문이다.

 

제3장 유럽복지국가의 경제위기

 

1) 영국

 

영국이 IMF 관리체제로 들어간 근본적인 이유는 경제력의 쇠퇴 탓이다. 영국의 사회복지제도는 1950~60년대 실질적인 복지혜택과 경제.사회적 안정망을 제공했다. 국민의 복지수준 향상을 위해 무엇보다도 완전고용의 추구가 중요했는데 이를 위해 국가가 노동시장에 인위적으로 개입하고 총수요를 관리하는 케인즈주의가 경제정책의 기본 바탕이 되었다. 그러나 1970년대 경제가 극도로 침체되면서 영국의 복지국가는 근본적인 한계를 맞았다. 당시 영국은 경기침체와 극심한 인플레이션, 높은 실업률로 스태그플레이션에 시달렸다. 완전고용을 위한 전통적 케인스이론은 더 이상 효력이 없었다.

 

2) 스웨덴

 

스웨덴은 1991년부터 1993년까지 3년간 마이너스성장을 기록하여 복지국가 성립 이후 최악의 금융위기를 겪었다. 모범적인 복지국가 스웨덴이 돌연 금융위기에 빠지자 신자유주의 진영은 스웨덴이 과도한 복지지출로 위기가 발생했다고 단언했다. 그러나 금융위기가 발생한 직접적인 원인은 부동상 거품 붕괴에 따른 은행의 부실채권 누적이었다. 따라서 1990년대 초 스웨덴의 금융위기는 정부의 경제정책 실패에 주로 기인한 것으로 볼 수 있다. 스웨덴 모델이 성장과 분배를 동시에 추구하여 상당한 성과를 거둘 수 있었던 이유는 다음과 같다. 1. 해외의존도가 높은 소규모 개방경제에 유리한 세계경제의 호황이 전후 상당기간 지속되었다 2. 완전고용과 평등의 실현을 위해 추진된 변형된 케인지안 정책인 '랜-마이드너 모델(Rhen-Meidner Model)'이 상당기간 효력을 발휘했다 3. 노사간 타협을 통해 노동시장이 안정되었다 4. 정부의 자본시장 통제가 가능함에 따라 재정 및 금융정책을 적절히 사용하여 전략산업 육성이 가능했다 5. 대기업이 사회적 책임에 충실한 대신 기업의 지배권을 확보하여 첨단시굴의 강화와 양질의 일자리 창출을 우선으로 하는 경영을 하고, 생산성 향상을 위한 설비투자 및 교육훈련투자를 할 수 있었다. 스웨덴 모델은 1990년대 완전고용의 실현이 어렵게 돼 구조개혁이 불가피해졌다. 무엇보다도 세계화시대에 스웨덴 모델은 무기력한 모습을 드러냈다. 1980년대에 단행된 자본시장 규제완화로 국내 금융시장에 대한 통제가 어려워져 대기업에 대한 저리의 여신할당정책은 실효성을 상실하게 되었고 자본의 국제화는 고용확대를 위한 내수관리를 어렵게 했다. 스웨덴의 사회복지정책은 인적자본 향상, 정치.사회적 안정, 소득불평등 해소 및 개인의 소득불확실성 감축 및 유효수요 창출 등 긍정적 효과를 거둔 반면, 고복지.고세율에 따른 과도한 복지비용을 유발했다고 볼 수 있다.

 

3) 독일

 

독일경제의 장기부진의 요인은 무리한 통일 추진의 후유증과 사회적 시장경제구조의 한계 및 낙후된 산업구조 등이 지적된다.

 

제4장 유럽복지국가의 개혁 및 성과

 

1) 영국

 

대처 총리는 복지개혁을 추진하였으나 총량지출 면에서 복지지출을 획기적으로 줄여 국가의 복지기능을 민간에 이양하려 했던 의도만큼의 성과는 거두지 못했다. 총 공공지출 대비 복지지출의 비중은 대처 총리의 집권 초기에 소폭 감소했다가 집권 후반기에 다시 증가했으며, GDP 대비 사회복지지출 비율은 소폭 감소했다가 증가한 후 집권 후반기에 감소했다. 이처럼 사회복지지출 비중이 거의 줄어들지 않은 것은 일단 늘어난 사회복지지출이 수급자가 많아 감축에도 정치적 부담이 큰데다 신자유주의적 개혁에 따른 빈부격차의 심화, 장기간 지속된 실업, 고려오하 및 한 부모 가족의 증대 등으로 복지수요는 오히려 증대하였기 때문이다. 소득 형평성을 나타내는 지니계수가 영국의 경우 보수당의 집권기인 1980년대에 크게 악화되었다. 보수당 정부가 물꼬를 튼 복지개혁은 노동당의 블레어 정부에서도 지속되었다. 블레어 정부가 찾은 복지개혁의 핵심핵법은 '일을 위한 복지'였다. 고용이 최선의 해법이라는 인식이었다.

 

2) 스웨덴

 

스웨덴은 재분배정책을 통한 평등을 추구해 왔으나 성장 없는 복지는 불가능하다는 인식이 강했다. 경제정책은 높은 수준의 복지를 누리기 위한 성장 잠재력 확보 차원에서 경쟁력을 보유한 산업기반 확충에 초점을 두었다. 기업 및 산업경쟁력 강화를 위해 우대세제 적용, 기업집중 유도 및 합병촉진 등이 추진되었다. 여기에다 성장동력으로 대기업의 역할을 확대하는 산업정책을 강화하고 소지분으로도 경영권 확보가 가능한 차등주식제도를 인정하여 금융 및 자본규제를 대폭 완화하는 등 기업가정신을 살려주는 과감한 조치도 이루어졌다. 국제경쟁력 강화를 위해 고용안정을 대가로 임금인상 억제를 유도했다. 노동자는 임금인상요구를 자제하고, 기업가는 노동자기금의 설립을 통해 기업이익의 처분에 제한이 가해졌으며, 퇴직자는 연금의 물가조정을 수용했다. 스웨덴은 소득정책과 사회지출의 결합을 통해 복지국가를 유지하려 한 것이다. 스웨덴은 1990년대 초 금융위기를 계기로 복지국가의 한계가 누적된 것이 위기의 근본 요인 중 하나로 보고 시장지향적 경제구조개혁을 추진했다. 스웨덴은 전체적인 사회복지 프로그램의 수정을 힘입어 영국과 마찬가지로 저성장.고령화 등으로 인한 복지수요의 급격한 팽창에 제동을 걸어 상당 부분 안정화시킨 것으로 보인다. 스웨덴은 높은 조세부담률에도 불구하고 조세저항이 비교적 적은 이유는 1. 조세정의가 확립되었으며 2. 기업의 사용자측 부담이 커서 일반국민이 느끼는 부담이 크지 않으며 3. 직접세에 의한 소득재분배 프로그램의 재정충원이 일정수준 이루어진 후 복지국가의 위기와 세계화의 진전에 대응, 간접세를 확대함으로써 조세의 감춤효과(Hiding Effect)를 극대화하는 전략을 추구하기 때문으로 보인다. 최근 스웨덴 내에서 높은 조세부담의 인하 필요성을 둘러싼 정치권의 논쟁이 벌어지고 있는 것이 주목된다.

 

3) 독일

 

1980년대까지 독일의 안정적 경제성장은 임금 및 노사안정, 생산성 향상에 힘입은 바 크다. 1998년에 집권한 사민당의 슈뢰더 총리는 실업문제 해결을 최우선 정책목표로 삼고 통일 후 지속적으로 확대된 재정적자를 억제하는 구조개혁을 단행했다. 경제회생을 위한 슈뢰더 정부의 노력은 여기서 그치지 않았다. 2003년 3월, 경제구조개혁을 통해 장기침체에서 벗어나기 위한 경제회생방안으로 'Agenda2010'이 발표되고 노동시장 유연성 제고, 사회보장제도의 축소, 세제개혁, 경제활성화, 교육훈련혁신 등이 추진되었다. 경기침체를 벗어나기 위해 단기적 총수요확대 정책은 한계가 있다고 보고 구조개혁을 추진하려는 것이다. 사회복지 프로그램의 축소에도 불구하고 독일은 통일 및 경기침체 등으로 1990년대에 크게 늘어난 복지비 비중을 줄이는 데 뚜렷한 성과를 보여 주지 못하고 있다. 이는 무엇보다도 통일과정에서 독일주민들에게 동일한 복지혜택을 제공함으로써 복지수혜자가 절대적으로 늘어난 탓이 크다. 통일 후 동독주민의 합류에 따른 복지지출의 절대적 증가분은 독일 경제가 안고 갈 수 밖에 없을 것으로 보인다.

 

4) 유럽복지국가의 유형별 성과

 

Boeri(2002)는 사회정책의 주요 목표인 소득불균형 완화, 고용불안정에 대한 보장, 노동시장 참여제고 등의 관점에서 4개 유형별 유럽복지국가의 경제.사회적 성과를 비교했다. 이 연구는 1. 소득불균형 및 빈곤완화 측면에서는 조세 및 이전 지출에 의한 소득분배 개선도는 북유럽형(덴마크, 핀란드, 스웨덴, 네덜란드)이 42%로 가장 크고 지중해형(그리스, 이탈리아, 포르투칼, 스페인)이 35%로 가장 낮으며 앵글로색슨형(영국, 아일랜드)과 유럽대륙형(오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 룩셈부르크)이 39%로 중간 순위라고 밝혔다. 그러나 조세 및 이전지출 후 저소득층 비중은 북유럽형과 유럽대륙형이 12%로 가장 낮은 반면 지중해형과 앵글로색슨형이 20%로 가장 높다는 것이다. 따라서 북유럽형과 유럽대륙형이 더 평등지향적이라는 것을 알 수 있다 2. 고용불안정에 대한 보장은 고용보호 규제와 실업장 대한 복지혜택 등으로 제공될 수 있다. 고용보호 규제는 조세부담 없이 취업근로자를 보호하는 것인 반면 실업자에 대한 복지혜택은 과세 혹은 사회보험료 징수를 통해 근로자들에게 실업보험의 형식으로 제공되는 것이다. 고용보호수준과 실업자에 대한 복지혜택은 상충관계에 있다고 분석된다. 지중해형은 고용보호가 엄격하고 실업보호의 혜택이 적은 반면 북유럽형은 고용보호는 다소 낮으나 실업수당혜택이 보편적이고 크다. 반면에 유럽대륙형은 실업수당혜택은 크지만 고용보호수준도 높다. 앵글로색슨형은 고용보호수준은 낮지만 실업수당혜택은 북유럽형이나 유럽대륙형과 비교할 때 큰 차이가 없다. 사회정책의 또 다른 축인 노동시장 참여 제고는 총고용률로 가늠해 볼 수 있다. 2004년 총고용률의 경우 북유럽형(72%)과 앵글로색슨형(69%)이 유럽대륙형(63%), 지중해형(62%)보다 높다고 지적했다. 특히 55~64세의 노인층의 경우 북유럽형(56%)과 앵글로색슨형(53%)이 유럽대륙형(34%), 지중해형(40%)보다 월등히 높으며, 15~24세의 청년층의 경우 북유럽형(56%)과 앵글로색슨형(53%)이 유럽대륙형(34%), 지중해형(40%)보다 휠씬 높다는 것이다. 일자리를 많이 만들어 내고 근로유인을 높이는 체제가 더 효율적이라면 북유럽형과 앵글로색슨형이 더 효율적이라고 할 수 있다.

Sapir(2005)가 15개 주요 유럽국가에 대해 효율성을 반영하는 총고용률과 형평성을 나타내는 탈빈곤확률과 분포를 분석한 것을 보면, 북유럽형과 앵글로색슨형이 유럽대륙형, 지중해형보다 총고용률에서 앞서는 것을 보여 주고 있다. 고용보호수준이 가장 높은 지중해형은 총고용률이 가장 낮고, 고용보호수준이 낮은 북유럽형과 앵글로색슨형은 총고용률이 높다. 따라서 고용보호 규제가 까다로울수록 총고용률이 낮다는 것을 알 수 있다. 실업수당혜택의 차이는 복지유형별 총고용률의 차이와 별로 관계가 없다. 따라서 고용보호 규제는 총고용률에 결정적인 영향을 미치지만 실업수당혜택은 총고용률에 잠재적인 영향을 미친다고 풀이된다. 탈빈곤율은 EU 평균보다 북유럽형과 유럽대륙형이 높은 반면 앵글로색슨형과 지중해형이 낮다. 25~64세 인구 중 고등학교 이상 졸업자의 비율이 북유럽형(75%)과 유럽대륙형(67%)이 앵글로색슨형(60%), 지중해형(39%)보다 높은데, 이 비율이 높을 수록 빈곤율이 낮아진다는 것이다. 이는 소득불균형 및 빈곤해소를 위해서는 사회지출에 있어 재분배보다 인적자본 향상에 중점을 두어야 함을 시사한다. 고용률과 탈빈곤확률이 효율성과 형평성을 각가 나타낸다고 볼 때 북유럽형은 효율성과 형평성이 모두 높은 반면 지중해형은 효율성과 형평성이 모두 낮다. 한편 앵글로색슨형과 유럽대륙형은 효율성과 형평성이 상충관계에 있다. 앵글로색슨형은 효율성이 높으나 형평성은 낮은 반면 유럽대륙형은 효율성이 낮으나 형평성은 높다.

 

5) 종합평가

 

제5장 시사점 및 결론

 

신자본주의 담론들이 끊임없이 복지와 관련되어 여러가지 공격들을 시도하는 이유에는 노동시장에 대한 주도권과 장악력을 강화시키고 싶다는 속보이는 욕망을 감추지 못 하기 때문이다.