주제발표 : 장애 관련 사회보장제도에서의 장애 평가 - 소득보장 및 고용서비스를 중심으로 (윤상용 충북대학교 교수)
Ⅰ. 서론
우리나라에서 장애인으로 등록하는 것은 국가가 장애를 공식적으로 인정하는 것으로 다양한 정책적·실천적 의미를 지니고 있다. 국가는 장애인등록을 통해 장애인정책의 대상을 명확히 한정하여 서비스를 제공하고 지원하는 출발점으로 삼으며, 또한 등록된 장애인을 근거로 정책적 방향 수립 및 제도 도입의 근거로 활용한다. 서비스 제공기관의 경우 등록된 장애인은 직접적 서비스의 대상이 될 수 있는 포괄적 적격성을 가지게 되어 장애인복지서비스의 준거로 삼고 있어 장애인등록제도는 우리나라 장애인복지의 근간으로 작용하고 있다. 장애인등록제도는 크게 두 가지 주요사항을 내포하고 있다. 첫째, 장애유형이 무엇인지를 확정하는 것, 둘째, 장애정도가 어느 정도인지를 평가하는 것으로, 장애인등록제도는 장애유형과 장애정도가 무엇인지를 평가하고 판정하는 선행적 조치를 통해 장애인으로 등록하는 것을 의미한다. 따라서 장애인등록제도는 장애를 장애유형과 장애정도를 평가하는 것이 타당한 것인지 그리고 이러한 평가를 국가가 장애인등록이라는 형태로 공인하는 것이 타당한 것인지에 대한 논의가 이루어질 수 있다. 현재, 우리나라의 논의 구조는 장애정도를 평가하는 장애등급제를 폐지하고 장애유형과 장애등록만을 남겨놓자는 주장이 주류적 대세를 이루고 있으며, 이에 대한 후속적 대안이 논의되고 있는 상황이라고 할 수 있다. 장애인으로 등록하기 위해서는 장애유형과 장애정도가 확인되어야 하는데, 우리나라는 현재 15개 장애유형과 1급에서 6급까지 장애정도를 구분하는 제도를 운영하고 있다. 장애유형과 장애정도를 의학적으로 평가하여 장애인으로 등록하는 현행 장애인등록판정제도는 다양한 문제점을 야기하고 있다. ① 장애를 판정하는 기준으로 의학적 요소만을 사용하는 것은, 장애가 단순히 의학적 차원에서의 신체적·정신적 손상을 의미하는 것이 아니라, 이와 연관되어 발생하는 사회적·환경적 요인과의 상호관련성이라는, 장애의 본질적 개념을 왜곡시킬 수 있다는 점이며, 이것이 개념적 차원에서만 머무르지 않고 장애인을 둘러싼 사회적·환경적 장벽을 파악해야 할 필요성을 느끼지 않는 구조로 이어지는 문제점을 지니고 있다는 점이다. ② 의학적으로 확정된 장애정도는 신체적·정신적 손상 정도만을 의미할 뿐, 필요한 서비스의 내용과 정도가 무엇인지를 알려주는 기준으로 사용할 수 없음에도 불구하고, 의학적 장애정도가 장애인에게 지원되는 다양한 급여 및 서비스 기준이 상호 직접적으로 연결되는 불합리한 상황이 지속되고 있는 점이다. ③ 의학적 장애 판정만으로 장애인이 등록되는 구조와 이후 국가가 장애인의 서비스에 개입하지 않는 구조는, 국가가 장애인으로 등록하기까지의 최소한의 필요한 절차만을 수행할 뿐, 이 후 장애인의 삶에 영향을 미치는 서비스 제공과 관련하여 어떠한 정보도 갖지 못하게 되어, 장애인등록과 서비스 지원이 분절되는 체계가 지속적되는 요인으로 작용하게 된다는 점이다. 현행 장애인등록제도하에서의 장애등급제는 장애 개념의 개별적 모델과 사회적 모델을 통합한 모델이라고 할 수 있는 세계보건기구의 ICF 개념에 부합하지 않는, 여전히 의학적 손상만으로 장애를 규정하고 장애 정도를 확정하는 후진적인 시스템일뿐만 아니라, 무어보다도 의학적 손상의 정도를 나타내는 장애등급을 장애인연금(장애수당), 장애인의무고용제도, 장애인활동지원제도, 장애인거주시설 등 장애인복지의 핵심적인 제도의 신청자격 혹은 수급자격으로 활용함으로써 각 제도에서 목표로 하고 있는 표적집단의 선정 가능성이 매우 취약하다는 것이다.
<장애인복지서비스 종류별 수급 자격 기준>
서비스 영역
서비스 종류
수급 자격 심사 주체
수급 자격 기준
경제적 지원
장애인연금(장애수당)
시군구/국민연금공단
장애등급 심사 및 자산 조사
장애아동수당
시군구/국민연금공단
장애등급 심사 및 자산 조사
장애인 자녀교육비 지원
시군구
장애등급 확인 및 자산 조사
장애인 의료비 지원
병·의원/시군구
자산 조사
장애인 자립자금 대여
시군구
자산조사 및 신용상태 조사
보장구 보험급여(의료급여) 실시
병·의원/건강보험공단(시군구)
장애상태 진단(처방) 및 자산조사
주거서비스
생활시설 운영
시군구
자산조사 및 무연고 여부 조사
단기보호시설 운영
단기보호시설
개별 시설에서 욕구 사정
주간보호시설 운영
주간보호시설
개별 시설에서 욕구 사정
공동생활가정 운영
그룹홈
개별 시설에서 욕구 사정
의료재활 및 치료 서비스
장애아동재활치료서비스
시군수/병·의원
장애유형 확인 및 소득조사
물리치료 등 의료재활서비스
재활병/의원, 장애인복지관 등
개별 기관에서 욕구 사정
직업재활서비스
중증장애인직업재호라수행기관 지원사업 운영
중증장애인직업재활지원사업 수행기관
개별 기관에서 욕구 사정
직업재활시설 운영
해당 시설
개별 시설에서 욕구 사정
재가 서비스
장애인 재가복지봉사센터 운영
재가복지봉사센터
개별 기관에서 욕구 사정
여성장애인 가사도우미 파견사업
시·도립 장애인복지관
개별 기관에서 욕구 사정
자립생활지원
장애인활동보조지원사업
시군구(인정위원회)
장애등급 확인, 소득조사 및 기능상태(ADL/IADL)
지적장애인자립지원센터 운영
지적장애인자립지원센터
개별 기관에서 욕구 사정
Ⅱ. 장애 개념에 관한 이론적 논의
1. 장애 개념 모델의 변화
장애는 객관적 특성과 주관적 특성을 모두 가진 다차원적 개념이므로 이를 명확히 정의하기란 매우 어렵다. 질병이나 손상으로 이해된다면, 장애는 개인의 신체나 정신에만 국한되는 개념으로 인식될 것이며, 반면 사회적 구성물로서 이해된다면, 장애는 사회에서 개인이 배제됨에 따라 발생하는 사회경제적, 문화적 및 제도적 불이익을 지칭하는 개념으로 여겨질 것이다.
① 손상의 관점
손상의 관점은 장애를 건강상의 문제나 개인의 신체 혹은 정신의 상태가 정상 범위에서 벗어난 것으로 간주한다. 이 관점은 질병, 비정상, 개인적 비극 등의 의미로서 장애를 바라보는 의료적 모델 또는 개별적 모델로 일컬어진다. 의료적 모델은 질병, 사고, 유전적 결함에서 비롯된 개인이 신체적 또는 정신적 손상이 고착된 상태로서 장애를 정의하며, 이를 그 개인의 본질적 특성으로 이해한다. 의료적 모델은 그것이 가진 한계점으로 인해 많은 비판을 받는다. 즉, 이 모델은 손상에서 장애로 이르는 과정에서 작용하는 사회적, 물질적 환경의 역할을 무시한다. 또한 의료적 모델은 신체나 정신에 있어서의 결함을 생물학적으로 완전히 기능할 수 없는 비정상적이고 열등한 상태로 정의될 수 있는 것으로 본다.
② 기능적 제약의 관점
손사이 장애의 직접적인 원인이라는 입장은 의료적 모델에서와 마찬가지로 주요한 원칙으로 견지되고 있다. 기능적 제약의 관점에서도 장애를 손상에서 비롯된 기능상의 제약으로 정의하며, 장애 여부 및 장애 정도를 객관화하기 위해 시각이나 청각, 걷기, 물건 들기, 계단 오르기 등에 있어서의 기능 제약을 측정하는 표준화된 도구를 활용하여 가능 제약 수준을 계량화한다.
③ 생태학적 관점
생태학적 관점은 장애를 손상과 기능 제약 그리고 직장, 가정, 학교와 같은 특정한 사회적·물리적 환경에의 참여 제한 등에 대한 상호작용의 결과로 본다. 즉 장애란 사회적 환경에 의해 만들어진 조건들의 복잡한 집합체로 장애인을제한하는 모든 것을 의미하며, 사회 전체를 통해 체계적으로 제도화된 차별의 형태로 전달된다. 즉 장애인들이 직면하는 문제의 원인을 개인적 한계가 아니라, 적절한 서비스를 제공하지 못하고 장애인의 욕구가 사회 조직 안에서 충분히 고려되도록 보장하지 못한 사회의 실패로 규정하였다. 또한 사회적 모델은 장애인으로 하여금 장애가 개인의 잘못이 아님을 경험하게 함으로써 장애인 스스로의 내면적인 억압에 도전하게 하였으며, 장애인을 위한 조직들에게 실천적이고 이론적인 적용을 위한 철학적인 이성으로 활용되었다. 사회적 모델의 아버지로 불리우는 Michael Oliver 가 강조한 사회적 모델의 특성을 살펴보면, 첫째, 사회적 모델은 개인적인 기능적 결함이 아니라, 장애를 야기하는 환경과 태도, 그리고 문화로 인해 발생하는 사회통합에 대한 장벽에 분서적 초점을 둔다. 둘째, 사회적 모델은 일상생활에서 발생하는 장벽들 간의 상호관계를 강조하는 총체적 접근을 위한다. 셋째, 사회적 모델은 장애인의 삶에 대한 개별적인 개입을 무시하는 것이 아니라, 개입만으로 사회통합이 이루어질 수 없다는 것을 강조한다.
2. ICF의 사회정책적 활용
① ICF의 활용 영역
② 장애연금 수급 기준으로서 ICF의 활용
Ⅲ. 사회보장제도에서의 장애 사정 방법
사회보장제도 수급 자격 심사로서의 의미를 갖는 장애 사정에 있어서 일반적으로 적용되는 핵심적인 질문은 다음과 같다. ○ 현재 장애가 있는가? (장애 상태 유무) ○ 현재 갖고 있는 장애가 수급 요건을 충족할 수 있는 특정한 유형의 장애인가? (장애의 질) ○ 현재 갖고 있는 장애가 수급 요건을 충족수 있는 심각한 수준의 장애인가? (장애의 양) ○ 현재 갖고 있는 장애가 수급 요건을 충족할 수 있는 원인에서 비롯된 장애인가 (장애의 원인) ○ 현재 갖고 있는 장애가 수급 요건을 충족할 수 있는 장기간 지속되고 있는 장애인가? (장애의 기간)
1. 신체 손상에 의한 해부학적 판정 방법
2. 일상생활지원 욕구 사정 방법
3. 기능적 능력 사정 방법
4. 경제적 손실 사정 방법
Ⅳ. 소득보장제도 및 고용서비스 수급의 핵심 평가 요소로서 근로 능력 개념
1. 근로능력
근로능력이란 대부분의 직업에서 공통적으로 요구되는 기능, 즉 어떤 종류의 직업이든 그 직업에 종사하기 위하여 가져야할 기본적인 능력을 말한다.
2. 직업능력
직업능력이란 용어는 직업훈련 측면에서 많이 사용하는 용어로서, '고용보험법', '근로자직업훈련촉진법', '장애인고용촉진및직업재활법' 등에서 규정하고 있다.
3. 노동능력
노동능력은 산재보상보험법, 국민연금법, 자동차사고손해배상보장법 등 주로 보상 관련법에서 주로 사용하는 용어이다.
Ⅴ. 장애인 소득보장제도 및 고용서비스에서의 장애 정의
Madhaw&Reno(1996)는 미국의 장애인복지정책을 검토하면서 각 사회정책의 목적과 장애 정의 간에는 매우 직접적인 관계가 있다고 주장하였다. ○ 장애인의 일상생활 지원 욕구에 기반한 장애 정의는 장애인의 일상생활을 지원하는 공적 제도의 수혜자를 결정하는 데 적합한 것이며, ○ 직업재활서비스 및 관련 급여 욕구에 기반한 장애 정의는 공적 직업재활 서비스의 수례자를 결정하는데 적합한 것이며, ○ 고용 또는 접근 영역에서 차별 위험에 처한 모든 사람들을 포괄하는 장애 정의는 차별금지법에서 보호받는 사람이 누구인가를 결정하기 위한 것이며, ○ 소득활동 능력 상실에 근거한 장애 정의는 상실된 소득의 일부를 대체하기 위한 공적 또는 사적급여 수혜자를 결정하는 데 적합한 것이다.
1. 공적연금(장애연금)에서의 장애 정의 및 판정
공적연금에서의 장애의 정의는 근로 능력 또는 소득 능력의 손실에 기초하고 있다. 이러한 장애 정의의 적합성은 근로능력과 건강상태 간의 관계가 타당한가의 여부에 달려있다.
가. 전통적 근로능력 평가 방법
① 과정 접근법
과정 접근법은 장애인 개인이 일을 중단한 이유와 이전의 직업으로 복귀하지 못하는 장애물이 무엇인지를 규명하기 위해 과저을 면밀히 조사하는 방법이다. 이 접근법은 사회보험과 밀접한 관련이 있는 방법으로서, 특히 상병 급여 수급을 거쳐 장애 급여 체계로 진입하는 자들의 근로능력을 평가할 때 유용하다고 할 수 있다.
② 능력 프로필 접근법
능력 프로필 접근법은 장애인 개인의 능력을 노동 시장의 요구와 비교해 봄으로써 장애인의 일을 할 수 없는 이유에 초점을 두는 방법으로서, 특정 시점에서 한 개인의 근로능력을 단번에 평가한다는 점에서 앞서의 과정 접근법과 큰 차이를 보인다. 능력 프로필 접근법의 특징은 표준화된 사정도구의 적용을 통해 개인의 능력과 유급 고용에 종사하는데 필요한 능력을 비교한다는 점으로서 앞서의 과정 접근법에 비해 보다 엄격한 근로능력 평가 방식이라고 할 수 있다.
③ 손상 중심 접근법
손상 중심 접근법은 과거의 직업과 미래의 가능한 직업에 대한 고려 없이 현재 장애인 개인의 기능이 어느 정도 손상되었는지만을 평가하는 방법이다.
나. 최근 OECD 국가의 근로능력평가 개혁 동향 : 기능상태 평가에서 근로능력평가로의 전환
건강상의 문제는 있으나 소득활동에 종사할 수 있는 수준의 근로능력을 보유한 장애인들이 장애급여 수급을 위해 퇴직하는 핵심적인 이유 중 하나는 장애 급여 수급 여부가 신청인 개인의 노동시장 경쟁력에 대해 신뢰성과 타당성을 갖춘 평가 기준에 의해 결정되지 않고 있다는 점이다. 즉 장애급여의 핵심적인 수급 요건으로서 근로능력 평가와 관련하여 기존의 방식은 개개인의 다양한 손상이 그들의 노동 시장 경쟁력에 어떠한 영향을 미치고 있는 지에 대한 충분한 지식과 경험이 없는 의료전문가들이 단순히 신체적, 정신적 기능 상태에 대한 의학적 진단에 근거하여 개인의 근로능력을 판정하는 일을 수행함으로써 결과적으로 부분적으로 근로능력이 있는 장애인들이 근로무능력자로 운명지워지는 현상이 보편화되고 있다. 이러한 의료 중심 판정은 전적으로 장애 급여 수급 여부를 결정하거나 또는 결정적인 요인으로 작용해 왔다. 의학적 진단 중심의 기능 상태 평가의 약점 중 하나는 의학적 진단이 개인의 노동시장 복귀 가능성과 관련이 없다는 것이다. 더욱이 의학적 진단은 의사 등 평가 인력에 따라 결과가 상이하며, 환자의 요구에 따라 결과가 달라진다. 따라서 일을 할 수 있는 많은 사람들이 장애 급여를 지급 받음으로써 노동시장에서 배제될 가능성이 매우 높다. 주요 OECD 회원국들은 근로무능력이라는 말 대신에 부분적 근로 능력이 있는 자에 대해서는 일정 기간 동안에만 장애 급여를 지급하되, 고용서비스 참여를 의무화하여 결과적으로 이들이 노동시장에 참여할 수 있도록 하는 것을 유도하고 있다.
다. 법적 장애 개념과 장애판정 과정에서의 장애 개념에 대한 비교
① 법적 장애 개념 (장애의 개념화)
○ 장애연금 신청인이 해당 작업에 종사하는 근로자에게서 합리적으로 기대할 수 있는 수준의 근로를 수행할 수 있는 능력(혹은 무능력) ○ 그러한 근로 능력(혹은 무능력)을 설명할 수 있는 신청인의 건강상태 ○ 치료 혹은 사회복귀를 위한 기회 및 의무.
② 장애 판정 과정에서의 장애 개념 (장애의 조작화)
2. 고용 및 직업재활서비스
가. 장애 정의
Madhaw&Reno(1996)는 직업재활서비스에서 장애 정의는 직업재활서비스 및 관련 급여에 대한 개인의 욕구에 초점을 맞추어야 한다고 개인의 욕구와 혜택에 초점을 맞추어야 한다고 제안하고 있다.
나. 수급 요건
장애인 고용 및 직업재활서비스 제도를 운용하고 있는 대다수의 국가들에서 채택하고 있는 제도는 크게 재활프로그램을 포함한 장애인 전용 고용정책, 일반적 고용서비스, 의무고용 제도의 세 가지 형태로 구분할 수 있다.
Ⅵ. 주요 국가의 소득보장제도에서의 장애 정의 및 장애 평가 체계 현황
1. 스페인 : 손상 중심 접근법
2. 영국 : 능력 프로필 접근법
3. 독일 : 과정 중심 접근법
Ⅶ. 장애등급제 폐지 전망과 근로능력 평가 도입 방향
1. 장애등급제 폐지 전망
주무부처인 보건복지부가 발표한 바와 같이 의학적 손상 기반한 현행 1~6등급의 장애등급제는 중증과 경증의 2등급 혹은 중간에 중경증을 포함하는 3등급 체제로 조만간 전환될 가능성은 매우 높다고 판단된다. 그러나 장기적인 관점에서 장애등급제가 완전히 폐지될 지에 대해서는 후속 논의에 어떻게 진행되느냐에 따라서 어느 정도 유동적이라고 할 수 있다. 이렇듯 현재 논의되고 있는 장애등급제 폐지 이슈가 2등급 체제 혹은 완전 폐지로 재편된다 하더라도, 이는 최소한의 개선일 뿐 여전히 장애등록제도가 가지고 있는 여러 문제점은 그대로 존재하게 된다는 점에서 이를 해결하기 위한 후속적인 조치가 반드시 있어야 할 것이다. 이러한 장애인복지서비스 수급 자격 합리화 제고 방안과 더불어 병행되어야 할 몇 가지 개선 방안은 다음과 같다. 첫째, 장애인복지법의 경우에는 현재의 의학적 손상 중심의 사정을 통해 장애 등록 여부와 장애 등급을 결정하고 있는 방식 역시 대상 효율성 제고를 위해 반드시 개선될 필요가 있다. 둘째, 현행 15개 장애유형간에도 최저 기준이 일치하지 않아 상대적으로 장애등록이 용이한 장애가 있는가 하면, 반대로 장애 기준이 엄격하여 장애 등록이 어려운 장애가 존재하는 또 다른 측면의 형평성 논란이 있는데, 이 점 역시 장애 유형간 최저기준의 하향 평준화를 통해 일치시키려는 정책적 노력이 있어야 할 것이다. 셋째, 장기적인 관점에서 모든 장애 관련 제도에서 필수적 평가 요소로 활용되고 있는 의학적 손상 평가 방법의 일원화에 대한 타당성과 실행 가능성을 면밀히 검토하여 추진할 필요가 있다는 점이다.
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