[시민의 삶과 지방자치], 정희윤/하민지, 서울연구원, 2017, (171214).

서문 지역의 주인은 시민이다 _ 004

1부 지방자치가 시민의 삶을 바꾼다

1장 왜 지방자치에 관심을 가져야 하는가? _ 015

지방자치란 무엇인가?

'단체자치'는 지방정부가 중앙정부로부터 종합지방행정기관의 지위와 법인격, 그리고 일정한 사무에 대한 자치권을 부여받아 권한을 행사하는 것을 의미한다. '주민자치'는 지역주민들이 스스로 자치기구를 결성하여 자치를 행하는 방식이다. 단체자치는 지방정부와 국가와의 관계에 초점을 두고 지방정부의 자치권을 강조한다. 이는 중앙정부가 지방정부에게 권한을 얼마나 이양하거나 위임하는가 하는 지방분권의 문제로 귀착된다. 주민자치는 지방행정의 수행에서 주민이 얼마나, 어떻게 참여하는가 하는 주민참여의 문제로 귀착된다. 

지방자치는 시민의 일상생활과 어떻게 연결되어 있는가?

지방자치의 원리는 기본적으로 근린성과 효과성을 담보하고 이것이 풀뿌리 민주주의의 비전을 유도한다는 점을 전제로 한다. 첫째, 주민에게 가장 가까이 있는 지방정부의 공공서비스는 현장에 밀착되어 가장 신속하고 효과적이면서 주민들이 피부로 체감할 수 있다는 점이다. 둘째, 이러한 자치현장 경험을 통하여 민주적 시민이 양성되어 민주주의의 초석이 되고 생활민주주의 발전을 담보하는 기제라는 점이다. 

시대의 변화에 따라 달라지는 지방정부의 역할

과거 국민의 기본소득조차 해결이 어려웠던 시절에는 국가 단위의 총량적, 보편적, 기본적 서비스 제공이 관건인 국민의 시대였다. 오늘날은 지역 단위의 구체적, 생활밀착형, 지역맞춤형 서비스 제공이 중요한 시민의 시대로 진화하고 있다. 국가 총량 중심의 양적인 팽창보다 생활밀착형, 현장지향형, 전문성이 강화되는 질적 서비스가 중요한 시대가 된 것이다. 

중앙정부와 지방정부의 갈등과 현실

*지방자치에 대한 서울시민의 인식조사 ①

2장 지방정부, 지역문제를 스스로 해결할 수 있는 여건과 역량이 되나? _ 047

일상생활에 직결되는 공공사무와 지방정부의 역할

대통령 직속인 지방자치발전위원회의 2013년 국가 총사무 전수조사 결과에 따르면 총 4만 6,005건 중 국가사무는 3만 1,161건으로 68%이고 지방자치사무는 1만4,844건으로 32%로 나타났다. 지방정부가 하는 업무 중 자치사무보다 국가사무가 많은 경우 어떤 문제들이 발생할까? 첫째, 지방정부가 지역주민을 위한 사무를 수행함에 있어서 적합성이 떨어진다. 결과적으로 이러한 인적, 재정적 부담으로 인해 지방정부 자체업무에 부정적인 영향을 미치게 되는 것이다. 둘째, 자체사무에 대한 국가의 획일적 지도감독이 문제가 될 수 있다. 셋째, 국가와 지방정부가 해당 사무에 대한 책임을 회피할 수 있다. 국가와 지방정부 간 행정적 책임 소재가 불명확해질 수 있기 때문이다. 

지방법규인 자치조례는 어떻게 만들어지는가?

서울시의 민선 1기부터 5기까지 조례제정 건수는 287건에서 742건으로 늘어나 약 3배 증가하였다. 주요 변화 및 특징은 다음과 같다. 첫째, 초기에는 지역기반시설 및 개발행정 분야에서 조례 건수가 많았으나 점차 환경, 복지, 문화, 관광 등 시대별 시민수요에 맞추어 다양화되었다. 둘째, 서울시 특성에 맞는 차별화된 입법이 점차 확대되고 있다. 셋째, 시민수요 및 생활밀착형 입법의 강황이다. 

국가는 큰 틀의 법을 제정하고 지방정부는 조례를 만들어 시민의 피부에 와닿는 일상생활형 공공서비스를 제공한다. 그럼에도 불구하고 현재 지방정부의 입법영역은 상당한 한계가 있다. 첫째, 조례제정권이 법률 범위 내에서 매우 한정되어 있다. 헌법 제117조에서는 지방자치단체의 입법권에 관한 제정 범위를 법령의 범위 내로 제한하고 있다. 따라서 지방정부 정책은 원칙적으로 중앙정부 법률의 틀 내에서만 집행할 수 있다. 따라서 지역에서 조례제정이 꼭 필요한 경우에도 중앙정부에 의한 근거 법률이 없거나 입법이 지연되는 경우 지방정부는 필요한 정책을 수행하지 못하게 되고 이 기간 동안 지역주민들은 많은 어려움을 겪게 된다. 둘째, 조례의 실행력이 취약하다. 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항에 대해서는 법률 위임에 따르도록 하여 조례 위반에 대한 제재조치가 실제로는 거의 불가능하다. 법령의 범위 내에서 조례제정권을 제한적으로 인정하고 있기 때문이다.   

서울시 재정자립과 지방재정의 한계

서울시 조직과 인력은 어떻게 구성되어 있는가?

*지방자치에 대한 서울시민의 인식조사 ② 

3장 주민자치와 주민참여, 제도적으로 어느 정도 가능한가? _ 077

주민의 권리와 의무는 무엇일까?

주민이란 무엇인가? 지방자치법 제12조에 따르면 지방자치단체 구역 안에 주소를 가진 사람은 모두 그 지역의 주민이라고 할 수 있다. 이는 인종, 국적, 성별, 연령, 능력의 여하를 불문한다. 주민은 해당 지역의 주민 전체로서 지방정부 통치권의 주체가 되며, 정해진 법령과 조례에 따라 일정한 의무를 지니고, 개인적 권리도 행사할 수 있다. 주민의 의무를 살펴보면 주민부담의 의무, 이용제공 강제의 의무, 공공시설 이용강제의 의무 등이 있다. 첫째, 주민부담의 의무는 법령에 정해진 바에 따라 주민이 지방정부의 비용을 분담하는 의무를 말한다. 둘째, 이용제공 강제의 의무는 지방정부 구역 안에 있는 주민의 토지를 공적인 목적을 위해 공적 보상을 주고 제공하도록 강제될 수 있음을 말한다. 셋째, 공공시설 이용강제의 의무는 공설 상하수도, 공설 화장실의 이용 등 주민이 일정한 공공시설을 이용하도록 강제되는 것을 말한다.  

주민의 권리는 크게 참정권, 수익권, 쟁송권으로 구분된다. 첫째, 참정권으로 19세 이상의 주민 법령이 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원 및 지방자치단체장의 선거에 참여할 권리(선거권)을 가진다. 둘째, 수익권으로 주민은 지방자치단체의 공적 재산과 공적 시설을 이용할 수 있는 권리(공공시설이용권)을 가진다. 셋째, 쟁송권으로 주민은 납세자 이의 신청권을 가지는데 지방세, 사용료, 수수료 또는 분담금의 부과와 징수에 관해 이의가 있는 경우 자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있다(납세자 이의신청권). 또한 주민은 주민소송권을 가지는데 지방자치단체장과 소속 공무원의 공금지출 등 재무행위에 대해 감독기관에 감사청구를 하고, 그 결과에 불만이 있거나 불복하는 경우 법원에 소송을 제기할 수 있다.

주민참여의 다양한 방법

주민참여란 주민이 행정과정에 참여하는 것을 의미하며, 지방자치단체의 정책형성과 결정, 집행과정에 주민이 직접 또는 간접적으로 영향력을 행사하기 위해 행하는 일련의 행동을 말한다. 주민참여 수준은 주민들이 참여하지 않는 경우부터 적극적으로 참여하는 경우까지 세 가지로 구분해서 살펴볼 수 있다. 첫째, 비참여로 지방정부가 주민들에게 관련 사실을 주지시키는 노력을 하는 정도로 주민과의 갈등이나 오해를 최소화할 뿐, 정책결정 과정에 주민참여가 허용되지 않는다. 둘째, 형식적 참여로 행정의 일정한 단계에 주민의사를 반영시키는 데 초점을 두는 수준이다. 셋째, 주민권력적 참여로 이는 정책결정과정뿐 아니라 결정 후의 관리와 운영 권한이 주민에게 이양된다.  

서울시 주민참여는 어떻게 이루어지는가?

서울시 민선자치 과정에서 나타난 주민참여의 발자취

*지방자치에 대한 서울시민의 인식조사 ③ 

4장 지방자치와 분권이슈는 왜 시대적인 과제인가? _ 105

지방자치와 지방분권 이슈는 지역공동체 내부 역량만의 문제일까?

자유민주주의 기본원리 중 하나가 권력분립이며 지방자치는 중앙정부와 지방정부가 권력을 분점하는 정치적 장치이다. 즉 지방자치는 권력분립의 원리 위에 자유민주주의 체제를 구축하는 데 필요한 정치적 장치라고 할 수 있다. 

오늘날 세계적으로 중앙집권적 접근방식이 한계에 봉착한 이유는 무엇일까?

민선자치 20년, 지방분권을 위한 정부의 노력과 한계

주민자치 실현을 위한 지방분권의 실천과제는 무엇일까?

*지방자치에 대한 서울시민의 인식조사 ④

2부 지방분권을 향한 서울의 입장과 협치

1장 지방분권, 왜 협치를 이야기할까? _ 129

중앙정부와 시민과의 협력이 지방분권을 만든다

협치로의 패러다임 전환은 시대적 요구다

2장 지방분권을 바라보는 중앙과 지방정부의 시각은 어떻게 다를까? _ 139

지방분권에 대한 중앙정부와 지방정부의 시각 차이

중앙정부와 지방정부 간 갈등 사례와 해결 방안

3장 지방분권을 위해 서울시는 어떤 노력을 하고 있는가? _ 153

서울시의 선도적 역할과 다차원적인 노력

4장 지방분권과 협치, 이웃의 일본은 어떻게 하고 있는가? _ 167

일본의 지방분권과 협치 사례

5장 중앙-지방-시민이 함께 가기 위해 서울시가 할 일은 무엇인가 _ 171

지방분권 실현을 위한 서울시 과제

3부 시민생활의 편의를 위한 우리 지역의 자치법규

1장 자치법규란 무엇이며 어떤 역할을 수행하는가? _ 183

자치입법권과 조례의 관계는 어떠한가?

조례제정권은 다음과 같은 범위에 한정하여 행사된다. 첫째, 지방정부의 소관사무에 한정된다. 둘째, 고유사무와 단체위임사무에 한정된다. 조례는 기준에 따라 여러 가지로 나뉜다. 첫째, 조례의 효력을 기준으로 하면, 주민의 권리와 의무에 관한 조례와 지방정부의 내부조직과 운영에 관한 조례로 나뉜다. 둘째, 조례의 제정근거를 기준으로 하면, 위임조례(조례제정의 근거가 법령에 위임에 있는 것)와 직권조례로 나뉜다. 셋째, 조례의 제정의무를 기준으로 하면 필수조례(지방자치단체가 반드시 제정하여야 하는 조례)와 임의 조례로 나뉜다. 넷째, 조례의 규정사항을 기준으로 하면, 조례로만 규정할 수 있는 사항에 관한 조례와 규칙으로도 규정될 수 있는 사항에 관한 조례로 나뉜다. 

조례제정은 어떻게 이루어지는가?

조례를 제정하는 데는 세 가지 원칙이 적용된다. 이들은 법령우위의 원칙, 사무적합의 원칙, 법률유보의 원칙이다. 첫째, 법령우위의 원칙이다. 조례는 법령에 위반되지 않는 한 제정할 수 있다. 그러나 꼭 법령의 위임이 있어야 조례를 제정할 수 있는 것은 아니다. 상위법령이 없거나 법령에서 규율하고 있지 아니한 사항이라도 다음의 사항을 고려하여 제정할 수 있다. ① 모법이 조례제정 범위를 정하고 있다면 그 범위의 최소한도 미만이나 최고한도를 초과해 조례를 적용할 수 없다. ② 법령상에서 특별한 예외를 인정하면 법령의 범위를 초과할 수 있다. ③ 조례를 제정함에 있어서 상급기관의 승인을 받아 조례를 제정하도록 법령이 정하고 있다면 그 절차를 이행해야 한다. ④ 법령에서 자치단체장의 고유권한으로 정한 사항은 조례로 침해할 수 없다. ⑤ 법령에 부합해야 한다. 가령 법령이 개정되거나 폐지되었다면 조례도 그에 따라야 한다. 둘째, 사무적합의 원칙이다. 지방의회는 자치사무만을 조례로 제정할 수 있다. 자치단체장이 하위 행정기관으로서 국가로부터 위임받아 처리하는 기관위임사무에 대해서는 조례로 규정할 수 없다. 또한 자신이 속한 지방자치단체의 권한에 속하는 사항을 조례로 정할 수 있으므로 법령으로 정할 사항이거나 다른 지방자치단체(광역시도 또는 시군구)의 권한에 속하는 사항에 대해 조례를 정할 수 없다. 셋째, 법률유보의 원칙이다. 지방의회가 조례로서 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항 또는 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 이는 헌법상 기본권 제한의 법률유보원칙, 재산권제한 법률주의, 조세법률주의 및 죄형법정주의 등에 근거한 것이다. 

조례의 지위에 관해 여러 가지 견해(학설)가 존재하는데 각 특성들을 종합해 보면 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 조례법률설이다. 이는 조례는 지방의 고유권에 입각하여 주민의 대표기관인 지방의회에 의해 재정되는 법이므로 지역적 사무에 관하여는 법률과 동등하다는 설이다. 둘째, 조례행정입법설이다. 지방의 조례제정권은 국가로부터 전래된 것이며 지방의회는 국가의 헌법과 법률의 수권에 의해 조례를 제정할 것이다. 이에 제정된 조례는 행정기관의 명령과 마찬가지로 행정입법에 속한다는 설이다. 셋째, 조례준법률설이다. 이는 위의 대립되는 두 설의 중간입장에 서서 조례는 국가의 법령질서에 포함되는 것이기는 하지만 자주법으로서 주민의 대표기관에 의해 제정되는 것이기 때문에 법률에 준하는 법이라는 설이다.  

서울시 자치법규 입법 활동의 변화

서울시의 민선 기수별 다양한 조례들 : 민선 1기~현재

2장 우리 지역에 필요한 법규들을 왜 모두 제정할 수 없는가? _ 211

지방정부 조례의 한계와 어려움

법령 미비, 즉 법령에 규정이 없는 사안을 조례로 정하는 경우에 그 사안이 해당 지방의 자치사무 및 단체위임사무 관련이고, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것이 아니라 오히려 주민에게 유익한 것일 때에 는 그 입법이 허용된다고 할 것이다. 

3장 해외 지방정부의 자치권은 어떻게 만들어졌을까? _ 221

일본의 지방분권 개혁은 어떻게 이루어졌나?

프랑스, 3단계에 걸친 지방분권 과정

4장 자치법규를 발전시키기 위한 향후 과제는 무엇인가? _ 241

자치법규 발전을 위한 향후 과제

자치입법권 강화를 위해 힘써야 할 과제가 있다. 첫째, 자치입법의 제정권한 및 범위를 확대해야 한다. 둘째, 지방정부의 독자적 사업이나 정책수행의 실효성을 확보하기 위해서는 조례의 실천성도 확보되어야 한다. 셋째, 헌법과 법률이 보장하는 지방자치 권한을 회복하고 주민 복리를 보다 적극적으로 추진하기 위해 서울시는 최고 규범으로서 자치헌장 조례제정을 추진할 필요도 있다. 넷째, 조례입법의 전문성을 강화하고 모범적인 지방자치입법 체계를 구축하기 위해서는 지방의회 전문인력의 지원을 확대할 필요가 있다. 

4부 시민의 행정서비스 제고를 위한 자치조직

1장 지방정부의 조직과 인력은 어떻게 만들어지는가? _ 247

지방정부의 조직 구성

지방정부의 인력 운영

지방정부 자치조직권 변화 과정

2장 서울시 행정조직은 어떻게 변화해 왔을까? _ 259

서울시 행정조직의 주요 업무

서울시 민선 기수별 행정조직 변화 ① : 민선 1기~민선 3기

서울시 민선 기수별 행정조직 변화 ② : 민선 4기~현재

3장 지역에 필요한 자치조직을 만들지 못하는 이유는 무엇인가? _ 285

지방정부 행정조직 구성의 한계는 무엇인가?

4장 해외의 지방정부는 어떻게 그 조직과 인력을 구성하고 있는가? _ 291

일본 지방정부의 조직과 인력 구성

5장 향후 자치 조직권의 발전을 위한 과제는 무엇인가? _ 297

자치조직 구성의 자율성과 권한 확대를 위한 주요 과제

5부 시민의 복리증진을 위한 지역살림

1장 서울시 재정여건과 예산 운용은 어떠한가? _ 303

지방정부는 시민을 위해 예산을 어떻게 사용하는가?

지방정부의 재원은 어떻게 만들어지는가?

2장 서울시가 시민을 위해 사용할 수 있는 재원은 어느 정도인가? _ 317

서울시의 예산은 얼마이며, 어디에 쓰이고 있을까?

서울시 재정여건의 현실

중앙-지방정부 간 재원조정은 어떻게 이루어지는가?

지방정부 간 재정조정제도란 무엇인가?

3장 지방재정의 문제가 왜 어려운가? _ 337

지방정부 자주재원은 왜 확충하기 어려운가?

중앙정부 통제로 인한 부작용은 무엇인가?

4장 해외 지방정부는 어떻게 재정을 확보·관리하는가? _ 345

일본은 어떻게 지방재정의 자율성을 확보하는가?

프랑스는 어떻게 지방재정의 자율성을 확보하는가?

5장 지방정부의 재정권한 확대를 위한 향후 과제는 무엇인가? _ 351

지방정부의 재정자율성 및 권한 확대를 위한 주요 과제

주 _ 356

참고문헌 _ 362