독일의 직접민주주의 : 자치분권국가에서 시민입법과 주민투표의 현황을 중심으로 - 장준호.

Ⅰ. 서론 : 시민자치와 시민덕성

시민이 자치적으로 살아가는 데는, 즉 민주주의가 실현되기 위해서는 두 가지 조건이 갖추어져 있어야 했다. 첫째, 시민덕성이 확보되어야 했다. 둘째, 시민자치가 실현될 수 있는 정치제도를 가지고 있어야 했다. 

시민덕성은 시민교육을 통해서도 획득되지만 정치제도에 의해서도 획득된다. 시민덕성을 점차적으로 강화시킬 수 있다는 점에서도 시민자치를 경험하게 하는 직접민주주의를 활성화하는 것은 중요하다고 볼 수 있다. 

Ⅱ. 독일 직접민주주의의 특징

1. 직접민주주의와 '사안에 대한 직접투표'

직접민주주의는 일반적으로 두 가지 의미로 이해된다. 하나는 정치적 통치의 특별한 형태로, 다른 하나는 정치적 의사결정과정으로 받아들여진다. 전자는 정치권력이 한 사람이나 소수의 대표자 또는 공직자에 의해서가 아니라 투표권한이 있는 모든 시민에 의해 '직접적으로' 구속력 있게 행사되는 방식을 말한다. 후자는 인물을 선출하는 선거와 상관없이 시민이 국민투표 및 주민투표 절차를 통해 정치적 사안에 대해 독립적으로 결정하는 과정을 말한다. 전자는 민주주의와 대립되는 측면이 강하지만, 후자는 대의민주주의와 상충되지 않는다. 후자는 오히려 대의민주주의에서 시민의 정치적 참여를 확대하여 공적 사안을 규정짓는 헌법, 법률, 정책의 정당성을 높이는 보완적 수단으로 인식된다. 

2. 스위스와 구별되는 독일식 직접민주주의

90년대에 유럽에서 국민투표가 증가한 이유는 크게 세 가지로 정리될 수 있다. 첫째, 구소련이 붕괴된 이후 90년대에 동유럽을 중심으로 민주혁명이 진행되면서 27개 국가에서 새로운 헌법제정을 위한 국민투표가 실시되었다. 둘째, 90년대 이후 독일과 프랑스의 주도로 유럽연합이 지역적, 정치적, 경제적 통합을 확대하면서 유럽연합의 회원국은 새로운 유럽규정의 수용 여부를 국민투표의 실시로 결정했다. 셋째, 유럽에서 90년대는 시민사회가 가장 활성화되는 시기였다. 기존의 대의민주주의적 정치에 실망한 시민사회는 의미 없는 반복되는 선거와 전통적인 국회를 통하지 않고 공적 사안에 참여할 수 있는 방법을 모색했다.

3. 시민입법의 연방 차원 도입에 관한 논쟁

현재 독일 기본법 체제하에서 연방 수준의 직접민주주의를 실시하기 위해 세 가지 사안에 대한 개헌이 선행되어야 한다. 첫째, 체제적합성의 문제이다. 즉 독일에서 모든 법은 헌법재판소의 통제하에 있는데, 시민입법도 헌법재판소의 통제에 있어야 한다는 것이다. 둘째, 시민입법으로 결의된 법안의 폐지 및 변경에 관한 문제이다. 의회입법과 시민입법이 원칙적으로 같은 규범성을 지니는 것으로 인정되지만 시민입법의 횟수가 의회입법 횟수보다 적기 때문에 보호받아야 할 필요가 있다. 셋째, 기본법 76조 1항에 보장된 연방상원의 입법권과 관련하여 시민입법 절차에 연방상원이 참여하는 문제이다. 

Ⅲ. 독일과 한국의 직접민주주의 비교

1. 독일의 경우 : 주 차원의 시민입법과 자치단체의 주민투표

2. 독일 사례가 한국의 주민투표와 자치분권에 주는 시사점

우리나라도 이러한 세계적 흐름을 따라 지방자치법과 주민투표법 등을 제정했지만, 독일과 같은 국가와 비교해보았을 때 그 실현 정도가 현저하게 낮다. 그 이유는 무엇일까? 첫째, 우리의 주민투표는 주민이 쉽게 시작하도록 설계되어 있지 않다. 둘째, 주민투표법에 따르면 주민투표는 주민의 의지보다는 중앙정부의 의지에 의해 실시되도록 설계되어 있다. 셋째, 주민투표 사안의 범위가 협소하며 순수하게 자치단체의 사안으로 규정되어 있지 않다. 

Ⅳ. 결론 : 정치의 의미는 자유

우리나라의 시민들은 지금까지 두 가지 자유를 체험할 수 있었다. 하나는 돈을 벌어서 자신의 욕구와 욕망을 충족시키는 자유였고, 다른 하나는 선거에서 자신이 원하는 사람을 선출할 수 있는 자유였다.