[청와대 정부], 박상훈, 후마니타스, 2018, (190113).

서문: 무엇이 시민을 사납게 만드는가 

정부는 곧 통치의 의미를 함께 갖고 있으므로 '통치론'이라해도 좋겠다. 민주주의에서 정부란 어떤 존재이고 왜 필요하며, 또 어떻게 통치될 때 그 가치를 실현할 수 있을까? (군주정이나 권위주의 체제와 같은) 비민주주의 체제는 '통치자와 국민으로 이원화된 정치 구조'를 특징으로 한다. 민주적 정치과정은 ① 자율적 결사체를 통한 참여, ② 복수 정당 체계에 의해 구현되는 대표, ③ 권력 부서들 사이의 견제와 균형으로 상징되는 책임의 원리로 이루어진다. 

민주주의 체제라면 대통령도 특정 정당의 후보로서 공적 경쟁을 거쳐 주권을 위임받은 정치 지도자다. 사실 어떤 대통령도 국민 전체를 대변하지는 못한다. 

'표현의 자유'를 구현하는 것이 '표현의 내용'을 규제하는 것보다 훨씬 더 중요한 가치다. 

1. 다시 등장한 청와대 정부 

목적이 좋고 선의를 가졌다 해도, 해서는 안 되는 권한 밖의 일을 할 수는 없다.

비판은 공격을 위한 것이 아니다. 복잡한 문제에 대한 생각을 정리하기 위한 가장 좋은 사유의 형식이고, 그래야 사회 전체적으로 정보와 지식의 크기도 커진다. 이견이 억압되면 편향성만 극대화된다. 

2. 청와대 정부란 무엇이고 왜 문제인가 

1961년 군부 쿠테타로 집권한 박정희 정권은 긴 군정을 통해 새로운 정치체제로의 재편을 준비했다. 그 핵심은 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째는 의회중심제의 기반을 없애고 대통령중심제를 위로부터 내리꽂는 것이었다. 둘째는 청와대 중심의 당청 관계를 만드는 일이었다. 셋째는 위 두 변화의 필연적 결과로서, 청와대로 상징되는 비서실 권력이 획기적으로 강화된 것이다. 

비민주주의 정치체제를 연구했던 미국의 정치학자 아모스 펄무티는 권위주의의 핵심적인 특징을 '병렬적 국가 기구'가 별도로 존재한다는 것에서 찾았다. 그런 병렬 기구의 역할은 세 가지다. 하나는 내각과 같은 정부의 공식 기관과 동일한 기능을 하면서 그들을 지휘한다. 둘째는 대중의 직접적 지지를 동원하고 조직한다. 셋째는 잠재적 도전자나 그 그룹이 가진 권력을 통제한다. 

정부 일에만 신경 쓰고 시민의 요구는 잊으라는 것이 아니다. 정부와 시민을 이분법적으로 보는 것부터 잘봇일 때가 많다. 정부의 모든 조직과 기구는 '시민적 사업'을 위해 만들어졌다. 정부를 제대로 움직이는 것이 가장 시민적인 일임을 강조하고 싶다.

'시민이 정부를 대신할 일'이 아니라 '정부를 정부답게' 만드는 것이 중요하다. 시민 대다수가 동의할 만한 지극히 보편적인 이슈에서는 시민의 직접 참여와 의사 결집이 공익에 가까운 효과를 낳을 수 있다. 하지만 갈등적이고 분배적인 사안에서는 다르다.  

3. 민주당은 정당과 내각이 중심이 되는 책임 정부의 길을 제시했었다 

4. 청와대 정부의 두 사례 

5. 책임 있는 정당정부의 길을 가고자 한다면 

아렌트 라이파트는 자신의 합의제 민주주의론이 갖는 핵심은 정치 엘리트들이 주도하는 '권력 공유' 과정에 있다고 말한다. 

첫째는 국민주권을 함부로 동원하는 일을 자제하는 것부터 시작해야 한다. 둘째, 대통령이 직접 민주주의론을 동원하면서 스스로를 국민주권 내지 민중 권력을 위임받은 국가 지도자로 동일시하는 일은 절제되어야 한다. 셋째, 촛불 시위를 의인화하고 신화로 만드는 데 정부가 앞장서는 일도 절제하기를 바란다. 

6. 민주 정부의 통치 덕목에 관하여 

보론 1 : 직접 민주주의론과 청와대 정부 

현대 민주주의의 핵심은 책임 정치이고, 정치가 그런 기능을 감당해야 민주주의다. 민주적 책임성의 원리를 '수평적 책임성'과 '수직적 책임성'으로 구분해 설명할 수도 있다. 수평적 책임성이란 정부가 목적을 상실하지 않도록 권력 기관을 분립시켜 상호 견제하게 하는 것을 가리킨다. 수직적 책임성이란 정부가 제 기능과 역할을 하지 못하면 정부 운영을 책임지고 있는 정권은 교체되어야 한다는 것을 가리킨다.  

보론 2 : 책임 정부론을 생각해 본다 

옛 철학자들은 그런 능력을 크게 세 가지로 설명했다. 하나는 '이성적이고 합리적인 지식'을 활용할 능력이다. 오늘날의 기준으로 말하면 통치 이념과 가치를 논리적으로 잘 조직하는 일에 해당한다. 필요한 또 다른 능력이 있다. 그것은 제도나 절차, 규정 등 사안마다 그에 관련된 '비정치적 지식 혹은 기술적 지식'을 운용할 능력이다. 절차를 무시하고 법을 만들 수는 없으며, 정책을 집행하는 데 있어 기존의 행정 절차나 정부 조직을 무시할 수 없기 때문이다. 마지막으로 가장 중요한 것은 '실천적 지혜'이다. 제아무리 합리적 통치 이념을 만들고 법 절차적 규정과 논리에 익숙해진다 해도 그것만으로 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 

참고 자료 : 대통령 비서실 관련 직제, 예산, 인력 규모의 시기별 비교