[지배당한 민주주의], 김현철, 르네상스, 2018, (190317).

추천의 글 : 이준형

정치가 '지배가 아닌 자율'이 되려면 인민이 입법에 관여하고 그렇게 입법된 법률만이(일반의지로서) 존중되어야 한다는 루소의 사상을 계승하면서도, 다른 한편으로 엘리트를 배제한 아래로부터의 변화란 역사상 존재하지 않았고 대의민주주의란 결국 의회민주주의로 귀착할 수밖에 없다는 현실적 한계를 인정한다. 하나는 정치 엘리트의 전문성에 기초한 정책 생산 능력을 무시할 수 없고, 다른 하나는 다수결이 항상 올바른 결정을 내리는 것이 아니어서, 어떤 정책 결정이 종국에 실패하였을 대에 이에 책임을 지는 주체가 있어야 한다는 것이다. 그렇다면 국민에게는 정치 엘리트를 통제할 수 있는 수단이 있어야 하는데, 이를 엘리트(자연인이 아닌 정당)로 하여금 '서로 경쟁하게 하는 것'이고, 이것이야말로 우리가 현재 가지고 있는 유일한 권리인 '보통선거권'을 가장 극대화하는 방법이라고 한다. 

프롤로그 : 두 개의 질문

혁명이든 평화적인 시위든, 대중의 물리적 궐기로 구체제가 무너진 다음에는 대중에 대해 새로이 지배권을 가지게 된 엘리트가 중심이 되어 '위로부터 개혁'을 이루었다. 그 이유는 대단히 간단하다. 대중에게 주어진 정치적 기본권이 '보통선거권'으로 제한되어 있기 때문이다. 결국 대중의 정치 참여를 이루기 위해서 우리는 보통 선거권의 행사를 넘어서, 대중의 정치 참여를 구체화할 방법과 실현 가능한 제도를 마련해야 한다는 결론을 얻을 수 있다.       

제1부 정치제도의 비교와 분석 

1장 _ 제도 비교를 위한 판단 기준 찾기 029 

1) 민주주의와 엘리트 지배 029 

2) 민주주의와 독재 035 

3) 제도 비교를 위한 판단 기준─어떤 제도가 ‘좀 더 쉽게’ 지배자를 교체할 수 있는가? 041 

지배 엘리트는 '자연인'으로서의 지도자가 아니라 '지배 정당'이어야 한다. 지금까지 우리는 '실패한 정치인'을 쫓아냈을 뿐, '실패한 정당' 자체를 축출하지는 못했다,. 실패한 정당을 축출해야만 진정으로 지배자의 교체가 이루어진다. 이와 같은 의미에서 "어떤 제도가 '좀 더 쉽게' 지배 정당을 교체할 수 있는가"를 기준으로 각 제도들을 검토할 것이다. 왜냐하면 피지배자 입장에서 실패한 지도자를 통제하는 방법은 새로운 정당으로 종전의 지배 정당을 교체하는 방법밖에 없기 때문이다.   

4) 제도 비교를 위한 판단 기준의 근거 044 

2장 _ 양당체제 분석─양당체제의 목적은 ‘정치의 안정’인가? ‘지배의 안정’인가? 046 

1) 정당이 스스로 개혁할 수 없는 이유 046 

2) 과두 독재와 닮은 양당체제 048 

3장 _ 선거제도 분석─나쁜 선거제도와 좀 더 나은 선거제도의 구분 058 

1) 완벽한 투표는 없다─‘투표의 역설’과 ‘불가능성의 정리’ 058 

투표가 모든 사회 구성원들의 사회적 선호를 왜곡 없이 그대로 반영하려면 어떤 투표 방식을 적용하여도 같은 결과가 나와야 한다. 그러나 콩도세의 역설에서 알 수 있듯이 그것은 불가능하다. 결국 투표제도로는 모든 사회 구성원들의 사회적 선호를 그대로 반영할 수 없다는 결론이 나온다.

미국의 경제학자 케네스 애로는 완벽한 투표 방식이 갖추어야 할 다섯 가지 조건을 제시하였다. ① 투표 결과 전체 후보의 순위를 결정할 수 있어야 한다. ② 투표 결과는 오로지 각 유권자의 선호도 순서에 의해서만 결정된다. ③ 모든 유권자가 후보 A를 후보 B보다 더 선호한다면, 최종결과에서도 후보 A가 후보 B를 이겨야 한다. ④ 최종 결과에서 후보 A가 후보 B를 앞설 때, 다흔 후보 C가 추가되거나 삭제되어도 여전히 후보 A는 후보 B보다 앞서야 한다. ⑤ 혼자서 투표의 결과를 뒤집을 수 있는 독재자가 없어야 한다.  

2) 단순 다수대표제와 소선거구제─전략적 투표의 문제점 061 

3) 지역대표제의 문제점과 비례대표제의 확장 065 

4) 결선투표제의 문제점 070 

5) 정당 개혁을 막는 법률 조항 074 

6) 비례대표제의 문제점과 정당 민주화 076

비례대표제의 문제점은 오로지 '정당 민주화'에 의해서만 근본적으로 해결할 수가 있다.  

4장 _ 대통령제 분석─대통령의 제왕적 권력은 어디에서 기인하는가? 080 

1) 미국 대통령제의 기원과 특징 080 

대통령제의 일반적 특징은 크게 세 가지인데, 가장 중요한 첫 번째 특징은 임기가 고정되어 있다는 것이다. 두 번째 특징은 의원내각제의 총리는 의회에서 선출되지만 대통령제의 정부 수반인 대통령은 국민 직선이든 혹은 선거인단을 통한 방식이든 국민의 선택에 의해 결정된다는 점이다. 세 번째 특징은 의원내각제는 집단적이거나 혹은 연대적인 집행부인 반면 대통령제는 대통령 개인의 단독 집행부라는 점이다.  

2) 제왕적 대통령제 084 

제왕적 대통령이라는 말을 처음 사용한 것은 미국의 역사학자 아서 슐레징어 주니어인데, 의회의 승인 없이 전쟁과 평화에 대해 초법적 정책 결정을 내리는 대통령의 권력을 비판하였다. 그에 의하면, ① 대통령 직속 관료제의 발전 ② 냉전의 압력과 안보를 구실로 한 비밀주의 ③ 전쟁과 평화에 대한 대통령의 독단적 결정 ④ 정당 구조의 약화와 대통령의 정치적 결정의 초점이 되는 현상 등이 대통령을 제왕적이게 한다는 것이다. 

3) 한국식 제왕적 대통령제 091 

4) 다수결민주주의와 합의민주주의의 차이 103 

아렌드 레이프하트는 '다수결민주주의와 합의민주주의'라는 두 가지 정부 형태로 분류하여 비교하였다. 그는 두 가지의 정부 형태에 관하여 행정부·정당 차원의 시각에서 다섯 가지 차이를 열거하였다. ① 단일 정당 다수제 내각에서 행정권의 집중 대 광범위한 다수 정당 간 연립에서 행정권의 공유 ② 행정부가 우월한 행정·입법 관계 대 행정부·입법부 간의 세력균형 ③ 양당체제 대 다당체제 ④ 다수제와 비 비례대표 선거제 대 비례대표제 ⑤ 최다 득표 집단이 장악하는 이익집단 체제 대 정파 간 정책협조를 목표로 하는 조정된 그리고 조합주의적 이익집단 체제

5) 정치의 탈개인화와 권력의 탈인격화 107 

정치를 개인화시키는 대통령제는 세 가지의 문제점을 가지고 있다. 첫재, 대통령제는 대통령이라는 '한 개인'을 통하여 권력을 인격화하고, 그 개인의 이름으로 권력을 행사하기 때문에, 불가피하게 영웅 숭배를 유도하고 이로써 대중의 복종과 자기 동일시를 강화시킨다. 둘째, 정치와 권력이 '한 개인'으로 인격화되는 대통령제에서는 정책 실패를 하더라도 그 소속 정당은 정치적 책임을 회피할 수 있다. 셋째, '정치의 개인화'는 소속 정당과 무관하게 지도자 개인의 의지로 권력이 행사되는 현상을 가능하게 하는데, 이러한 현상은 대통령제에서 두드러지게 나타난다. 

5장 _ 이원정부제 분석─이원정부제는 과연 분권형 정부인가? 112 

1) 프랑스 제5공화국─이원정부제의 탄생 배경 112 

이원정부제에 관하여 뒤베르제가 지적한 세 가지 특징은 국민들의 직선에 의해 선출되는 대통령의 존재, 대통령의 상당한 권한, 의회가 반대 의사를 표명하지 않는 한 그 직책을 유지할 수 있는 총리와 각료의 존재이다. 이원정부제는 대통령제와 달리 의회가 내각을 불신임할 수 있다. 또한 내각제의 대통령이 실권이 없는 것과 달리 이원정부제의 대통령은 강력한 권한을 갖는다. 

2) 이원정부제는 과연 분권형 대통령제일까? 115 

3) 스위스─진정한 분권형 정부 모델 117 

6장 _ 의원내각제 분석─의원내각제는 불안정한 정치체제인가? 123 

1) 영국 내각제와 독일 내각제 123 

사르토리는 내각제의 총리를 다음의 세 가지 형태로 구분하였다. ① 각료들의 권한이 동등하지 않지만 총리는 다른 어느 누구와도 비교할 수 없이 우위에 있는 존재(영국 사례) ② 각료들의 권한이 동등하지 않은 가운데 총리는 그들 중 으뜸(독일 사례) ③ 총리는 상호 동등한 권한을 갖는 각료들 가운데 으뜸(보통의 연립정부형 내각제의 모델) 

2) 의원내각제의 특징 127 

의원내각제의 첫 번째 특징은 '집단 책임의 원칙'이다. 두 번째 특징은 정치 상황에 대한 유연한 대응이다. 세 번째 특징은 '합의제 모델'이라는 점이다. 

3) 의원내각제의 문제점 131 

4) ‘간선제 대통령’의 트라우마와 ‘직선제 대통령’의 역설 133 

5) 스웨덴─사회적 합의를 이끌어 내는 정치 모델 137 

제2부 대중의 정치참여를 위한 구체적 방법 

1장 _ 대중의 정치참여─우리나라의 현주소 143 

2장 _ 직접민주주의의 도구─시민발의와 국민투표 146 

1) 직접민주주의 논쟁 146 

2) 스위스의 직접민주주의 151 

3) 민주주의를 진화시키는 수단 155 

시민발의와 국민투표 절차를 정할 때 다음과 같은 요소들이 반드시 고려되고 보장되어야 한다. ① 서명 효력 발생 기준 : 시민발의와 국민투표 요구 인원수 ② 허용 기간 : 서명받기, 정부 측 반응, 의회 토론, 국민투표 캠페인 등 허용 기간 ③ 서명을 모으는 방법 ④ 정부와 의회의 개입 ⑤ 다수결 요건과 최저 투표율 정족수 ⑥ 시민들을 위한 정보 제공과 공개 토론 ⑦ 제기될 수 없는 안건 ⑧ 법적 효과 : 유효한 시민발의와 법적 결과 ⑨ 하나의 전체로서의 과정 : 전체 절차가 정부 또는 의회에 의해 교란되지 않을 만큼 체계를 갖추었는지 여부

3장 _ 시민발의와 국민투표의 사례 158 

4장 _ 신고리 공론화위원회와 직접민주주의 161 

제3부 민주주의의 정신적 토대 

1장 _ 더 이상 영웅은 없다 169 

1) 영웅숭배의 정치적 문제점 169 

2) 밀그램 실험─복종의 문제 175 

3) 영웅숭배의 집단심리학 177 

4) 민주주의와 영웅주의 182 

2장 _ 민주주의의 토대는 시민의 주권의지 185 

에필로그 _ 민주주의의 완성을 위하여 192 

정부 수반의 분류-아렌드 레이프하트의 확장된 5단 분류법. 1단계 : 으뜸가는 유일한 국가원수(대통령제의 대통령). 2단계 : 불균등한 권력 위에 제일의 권력(내각제 수상). 3단계 : 불균등한 권력 중에서 제일의 권력(내각제 수상). 4단계 : 균등한 권력 중에서 제일의 권력(내각제 수상). 5단계 : 균등한 권력 중에서 균등한 권력(스위스 연방각의 의장).

덧붙이는 말 202 

참고 문헌 204 

주 205