세종형 주민자치회 실행력 제고를 위한 자치분권특별회계에 관한 연구 - 김흥주/이세진/박상철, 2021

1. 서론

 

그중에서도 특히 주민자치활성화, 지역맞춤형 특화사업의 추진, 자치분권 12개 과제 실행의 안정적 추진을 위한 재원 확보의 필요성에 따라 이를 뒷받침하기 위해 자치분권 특별회계를 신설하였다. 그럼에도 불구하고 현행 자치분권특별회계는 하나의 계정안에 많은 사업들이 포함되어 지역주민들로 하여금 각기 사업별 특성을 이해하는데 혼동을 주고 있다는 논의가 제기된다. 이와 함께 자치분권특별회계의 배분기준(읍·면·동 지역별)이 인구와 면적, 그리고 기준액설정(행정이 주도로 소규모주민숙원사업 등에 대해 읍·면·동별 기준액을 설정하여 배분함)을 통해 이루어지다보니 읍·면·동 지역의 실제 재정수요(지역균형수요 포함)를 반영하는데 한계로 나타났다. 따라서 자치분권특별회계에 안에 포함된 소규모주민숙원사업, 생활불편해소사업, 주민세환원사업 등을 검토해 각기 나열된 사업의 정체성을 명확히 하고, 그에 따른 구조의개편의 필요성이 요구된다.

 

2. 풀뿌리 주민자치와 자치분권특별회계에 관한 이론적 검토

 

풀뿌리 주민자치의 개념 

 

곽현근은 주민들이 다른 사람들을 위해 좋은 일을 하는 자원봉사활동이 아니라 공유된 목표달성을 위해 다른 사람과 함께 하는 일로 지역주민의 삶에 영향을 미치는 행정과정 전반에 참여하는 지방정부의 주인으로 주민의 역할을 강조한다. 다시 말해 풀뿌리 주민자치는 사회적 자본의 축적, 공동체적 역량을 통해 공동체를 만들어가는 실천에서 그 의미를 새롭게 찾을 수 있다는 점에서 의미가 크다. 

 

지역공동체 주축조직과 주민자치 생태계 모형 

 

수많은 마을공동체 조직들이 마을단이에 존재하고 있는 상황에서 공동체의 역량을 결집시키기 위한 제도적 장치로 '지역공동체 주축조직'이 논의된다. 영국의 공동체연합에 따르면 지역공동체 주축조직은 지역공동체가 주도하는 독립적 조직으로 다목적성을 가지고 지역문제와 위협에 대해 종합적인 해결책을 제공하는 역할을 통해 공동체발전의 동력을 제공하는 역할을 한다고 제시하고 있다. 여기서 지역공동체 조직의 회원은 지역의 삶의 질 향상을 위해 공공기관과 협력하는 기능을 조직화한다는 점에서 특정지역에서 살면서 자연스럽게 공동체의 일원이 되는 구조와는 그 차별성이 있다. 결국, 지역공동체 주축조직은 실질적인 풀뿌리 주민자치가 실현되기 위하여 결속적·가교적·연계적 사회적 자본 형성을 매개하는 역할을 강조하고 있는 것이다.  ①②③④

 

<주민자치회가 수행할 수 있는 기능 구분 및 예시>

기능	구분	예시
주민대표 (공동결정·상담)	① 행정과정 참여 및 공동의사결정	- 주민참여예산제, 행정위원회 등 읍·면·동 및 기초정부 의사결정과정 참여 - 조기고지제도
	② 주민의견 수렴	- 읍·면·동 지역별 마을계획, 마을수요성명서 - 지역현안 조사, 건의 - 주민불편 신고
지역공동체 형성(자치형성)	① 마을포럼 및 총회주관	- 마을포럼 주관 - 읍·면·동 마을총회 주관
	② 문화복지서비스	- 문화여가 프로그램 운영 - 자원봉사활동(김장담그기) - 성금모금(불우이웃 돕기)
	③ 친목도모	- 이벤토 개최(체육대회) - 주민조직 지원(마을만들기협의회, 청년회, 노인회) - 마을백서, 마을신문 발간
	④ 지역경제 소득사업	- 읍·면·동 지역별 마을기금의 조성 및 운영 - 물물교환, 직거래장터 운영 - 수익사업 운영(읍·면·동 마을축제) - 장학회, 상조회 운영 - 사회적 경제 사업 발굴 및 운영
행정지원(공동생산)	① 위탁사무	-  자치단체 위탁, 공유재산 관리운영 - 가로등 관리 - 놀이방, 탁아소 운영 - 마을회관, 탁아소 운영 - 복지사각지대 발굴 - 정원가꾸기 주거환경 개선 - 재활용품 분리수거 - 주차관리

 

공동생산의 개념은 공공기관, 비영리조직, 시민, 봉사조직이 서비스를 전달하는 관계로 논의된다. 이는 정부기관과 시민이 협력해 공공서비스를 생산 전달하는 것을 말하며 전통적인 공공서비스 전달방식(정부=공급자, 시민=소비자)과 달리 정부, 시민이 서비스 공급에 같이 참여해 그 권한과 책임을 공유하는데 그 특징이 있다. 최근 공동생산의 개념은 공동생산의 본질적 의미, 공공서비스 질을 높이는지, 참여적 민주주의를 증진시키는지 등에 관련된 논의로 확장되고 있는 추세이다. 무엇보다 공동생산의 개념에 대한 중요한 쟁점 중 하나로 참여시민들을 사용자 또는 고객에 한정할 것인지, 아니면 직접서비스의 대상이 되지 않는 시민, 지역공동체가 포함되어야 하는지 여부일 것이다. 공동생산을 위해서는 지역사회를 위해 봉사하는 차원이 아니라 지역사회와 함께 공적인 가치를 창출해 나가는 관점에서 바라봐야 할 것이다.

 

주민자치 재원으로서 자치분권특별회계 

 

<특별회계와 기금 비교>

구분	특별회계	기금
설치 목적	- 특정 사업 운영 - 특정 세입으로 특정 세입 충당	- 특정 목적을 위한 특정 자금 운영 - 특정 사업의 자금 관리 및 운용 - 특정 부문의 자금 융자 및 적립
재원 조달	- 목적세, 사용자부담 등	- 출연금, 부담금, 수익금 등
확정 절차	- 사업부서의 예산요구 - 예산부서의 예산안 편성 - 지방의회의 심의·의결	- 기금운용부서의 계획 수립 - 예산부서의 협의·조정 - 지방의회의 심의·의결
집행 절차	- 합법성에 입각한 엄격한 통제(목적이 사용 금지 원칙)	- 합목적성 차원에서 자율성 및 탄력성을 보장
계획 변경	- 추경예산 편성 - 예산의 이용, 전용, 변경, 이체	- 정책사업 지출액의 20% 초과 변경시 지방의회 의결
장점	- 주민들의 다양한 행정수요 충족 - 지방재정의 효율적 운용 - 지역의 특수성과 지자체의 전략을 반영한 사업추진	- 신축적이고 탄력적인 재정운용 - 융자성 사업으로 민간기금 보완
단점	- 재정의 경직적 운용 - 회계구조의 복자성, 투명성 저하	- 방만한 운영 등의 낮은 책임성 - 예산의 유사·중복 사업 추진

 

3. 세종특별자치시의 자치분권특별회계 현황 및 한계점

 

자치분권특별회계 운영 근거 및 배경, 사업구분

 

자치분권특별회계는 <세종특별자치시 자치분권특별회계 설치 및 운영 조례>에 근거하며, 시민의 시정참여 등 자치분권 실현을 재정적으로 뒷받침하기 위한 목적으로 설치되었다. 즉, 주민의 삶과 밀접한 소규모주민숙원사업 및 시설확충 등의 사업은 기존 일반회계로도 집행이 가능하지만, 풀뿌리 주민자치의 실현을 실질적으로 뒷받침하기 위한 안정적 재원확보를 통해 자치분권사업을 효율적으로 추진하기 위한 특정재원(개인균등분, 재산분, 종업원분 등 주민세 전액+일반회계 전입금 매칭)의 성격을 가진다. 

 

<자치분권특별회계 사업구분 및 내용>

구분		사업내용
읍·면·동	마을계획사업	- 주민자치회, 마을계획단을 중심으로 사업을 발굴하고 수립하는 사업
	주민불편해소사업	- 리·통 단위에서 제안하는 민원해결성 중심의 사업
	자역문화행사	- 지역특산물 홍보, 관광진흥, 지역의 고유문화 등 시민 다수가 참여하고 전례적으로 개최하는 주민주도의 행사
	주민자치센터운영비	- 주민자치센터 운영에 필요한 사업
본청		- 사업의 효과가 세종시 전반에 나타나는 사업(마을공동체 지원사업, 사회적경제조직 지원사업 등)

  

자치분권특별회계 현황 및 규모

 

자치분권특별회계 운영규모(2020년 기준)는 15,916백만 원이며 읍·면·동은 14,030백만 원, 본청 1,886백만 원으로 이루어 지며 전액 보전수입 및 내부거래를 통해 이루어진다. 

 

시민참여예산제도와 주민자치회 연계, 그리고 자치분권특별회계의 한계점

 

시민참여예산제도와 주민자치회가 효과적으로 연계하기 위해서는 통합적 운영을 위한 제도적 환경, 실무적인 부분에서 점검의 필요성을 강조하고 있다. 

 

세종시의 시민참여예산 사업은 크게 두 가지로 이원화해서 추진되며 이는 정책사업 참여예산과 읍·면·동 지역사업에 해당된다. 따라서 정책참여예산은 현행 시민참여예산위원회로 운영되며, 지역참여예산(읍·면·동 지역회의)은 예산협의회(주민자치회)를 통해 운영·결정된다. 

 

<참여예산 대상사업 구분>

구분	정책참여사업	지역참여사업
사업의 범위	- 경제, 복지, 환경, 문화, 교육 등 본청소관 사무에 해당됨(시정주분야사업)	- 소규모주민숙원사업, 주민세환원사업
주관부서	- 읍·면·동을 제외한 본청 전부서	- 읍·면·동, 참여공동체과
사업의 심사	- 사업부서 검토 후에 각 분과위원회에서 심사 및 자문함	- 사업부서에서 먼저 검토한 후 읍·면·동 예산협의회에서 심사하고 분과위원회를 통해서 심의(주민자치회 전환지역은 주민자치회가 대체함)

 

세종시의 자치분권특별회계가 그 구조에 혼재가 없는지, 목적과 근거에 맞게 제대로 수행되고 있는지를 중심으로 검토할 필요가 있다. 첫째, 자치분권특별회계는 일부사업의 경우 소관부서가 각기 다를 뿐 아니라 많은 사업들이 하나의 계정안에 포함되어 재정구조가 복잡·혼재하다는 점이 인식된다. 둘째, 읍·면·동 편성예산의 경우 크게 계획형, 제안형, 지역문화프로그램 및 주민자치센터 프로그램 운영비로 구분되어 있으며 이중 계획형과 제안형의 경우 그 정체성 구분이 모호하다. 셋째, 본청편성 예산의 경우 역시도 많은 사업이 포함되어 있을 뿐 아니라 본청편성예산에 포함되어 있는 사업들이 읍·면·동 편성예산 항목에 들어갈 수 있는 경우도 있어 이를 이해하는데 혼란을 줄 수 있다. 

 

자치분권특별회계 중 주민제안사업의 경우 배분 산식이 인구와 면적을 바탕으로 본청에서 직접 기준액을 설정해 배분하기 때문에 합리적 예산 배분의 한계점이 지적된다.  

 

4. 자치분권특별회계 구조개선 및 배분(안) 검토

 

자치분권특별회계 기본방향 및 개선과제

 

첫째, 복잡한 회계구조는 이해의 혼동을 줄 수 있기에 단순·명확화 해 나갈 필요가 있다. 둘째, 자치분권특별회계의 정체성을 강화시켜 나가야 한다. 셋째, 자치분권특별회계안에 포함된 사업 중 마을계획사업을 중심으로 활성화 시켜나가야 할 것이다. 넷째, 세종시의 읍·면·동 지역별 특성이 고루 반영된 특별회계 배분(안)을 마련해야 할 것으로 보인다. 다섯째, 평가 및 인센티브를 강화시켜 나가야 할 것이다. 마지막으로 사업에 대한 사전검증을 공공성을 강화시켜 나가야 할 것이다. 

 

자치분권특별회계 회계구조 변경(안) 검토 및 운영모형 도출 

 

자치분권특별회계 합리적 배분모형 설정 및 배분시뮬레이션

 

<지표 선정기준>

구분	주요내용
지표의 대표성	주민제안사업을 대표할 수 있는 성질의 기준 지표
지표의 단순·명확성	지표가 복잡하지 않고 간단히 구성되는 등 단순·명확성한 지표
지표의 객관성·신뢰성	지역적 상황 차이, 대·내외적 환경변화에 크게 영향받지 않고 지속적으로 반영할 수 있는 성질을 가진 지표

 

5. 결론 및 정책적 함의

 

첫째, 자치분권특별회계의 정체성을 강화해 나가고 복잡한 회계구조를 간명화해 나가야 할 것이다. 둘째, 마을계획사업 확대해 나갈 필요가 있으며, 이와 병행해 주민자치회가 수행할 수 있는 협의사무를 정립하고 위·수탁 사무를 검토해 나가야 할 것이다. 셋째, 합리적 배분지표의 도출 및 활용이 요구된다. 넷째, 우수사례에 대한 평가 및 인센티브를 강화시켜 나가야 할 것이다. 다섯째, 향후 자치분권특별회계의 배분지표에 예산집행률을 적극 반영할 필요가 있다. 여섯째, 자치분권특별회계가 포괄적 보조금의 형태로 운영될 필요성도 제기된다.