주민참여 플랫폼 개선방안 연구 - 김지수/김건위, 2020

1. 서론

 

제1절 연구배경 및 필요성

 

정보화는 단순히 서류를 전산화하고, 업무지원 시스템을 구축하는 수준의 전자정부를 넘어 플랫폼 정부로 그 목표를 몇 단계나 높여왔다. 시민참여는 단순히 시민이 공청회에 참여해 정보를 듣고 의견을 개진할 수 있는 기회를 부여하는 수준을 넘어 시민과 정부가 대등한 입장에서 정책을 구상·계획·감시하는 시민참여로 진화하고 있다. 지방자치 역시단순히 시미니 지방자치단체 장과 지방의원을 선출하는 것을 넘어 정부와 행정·입법·재정 등 실질적 측면에서 중앙정부의 권한을 분권화하고, 지역사회가 직접 문제를 해결하기 위해 시민사회가 혁신을 주도하는 형태로 변화되었다. 공무원의 역할도 단지 시민의 입장을 고려하여 행정서비스를 제공하는 것을 넘어 적극행정과 시민참여절차 활용 등을 통해 능동적인 행정 전문가이자 시민의 동반자로서 재정의 되고 있다. 이는 국가와 시민, 국가와 지방자치단체의 관계가 수직적 관계 또는 경쟁적 관계를 넘어 공존과 협력, 역할의 배분과 조율의 관계로 전환되고 있다는 것을 의미한다. 

 

시민참여와 전자정부에 관한 측면은 최근 코로나19의 확산을 둘러싼 급격한 행정환경변화와 가장 직접적으로 연관되어 있다. 그 결과 상당히 고도화된 시민참여와 전자정부 시스템을 갖추고 있다고 자평했던 우리나라 역시 다섯 가지 측면에서 문제점을 경험하였다. 첫째, 온라인 및 모바일을 활용한 소비와 금융이 단지 개인적 선호의 문제가 아니라 생존에 직결된 능력으로 변화되었다. 따라서 디지털 격차에 대한 개선 필요성이 보다 실질적으로 대두되었다. 둘째, 정부가 빅데이터와 스마트 기술을 활용해 실시간으로 정보와 행정서비스를 제공할 수 있는지 여부가 해당 국가의 국민의 생명과 안전에 직접적인 영향력을 미친다는 점이 국가별 사례를 통해 확인되었다. 따라서 스마트 정부로의 변화가 보다 급격하게 진행될 필요가 있다. 셋째, 고도의 전자정부 시스템을 갖추었다고 평가받은 우리나라에서도 비대면 상황에서의 시민참여를 위한 인프라와 시민역량은 미흡하다는 것을 확인할 수 있었다. 따라서 시민참여 플랫폼에 대해서도 새로운 관점에서의 접근이 필요하다. 넷째, 온라인플랫폼에 대한 소수 기업의 독과점과 그로 인한 소상공인·시민의 피해 사례가 사회적으로 이슈가되면서 공공 플랫폼의 필요성이 논의되기 시작했다. 다섯째, 재난 상황에서 지방자치단체의 역할과 지방자치단체 간 재난 대응 역량의 편차가 가시화되었다. 

 

제2절 연구목적 및 방법

 

연구목적

 

연구범위 및 방법

 

연구흐름도

 

2. 이론적 논의

 

제1절 전자정부와 전자민주주의

 

1. 전자정부와 전자민주주의

 

전자민주주의는 최근 단지 직접민주주의의 전자적 구현이라는 한계를 넘어 대의민주주의에서 발생되는 주인-대리인 문제의 해소를 위해서도 전자민주주의의 방법론을 활용할 수 있는 가능성을 제시하고 있다. 즉, 시민의 의견을 대리인인 시민의 대표가 보다 직접적으로 수용하고, 시민 간의 숙의가 이루어질 수 있도록 하는 방법론으로서 전자민주주의를 활용하는 것이다.  

 

2. 전자민주주의의 의의

 

전자민주주의가 가지는 가장 큰 특징은 정보통신기술의 활용을 통한 민주주의의 실천이라고 볼 수 있으며, 그 핵심이라 할 수 있는 정보통신기술에 따른 정보전달 속도 증가와 쌍방향 정보흐름을 바탕으로 한 역동성 확보를 통해 점차 그 활용이 적극적으로 검토되고 있다. Hacker(1996)는 전자민주주의가 실현되기 위해서는 몇 가지 전제조건이 필요하다고 보았는데, 첫째, 시민들이 보편적으로 접근성이 용이한 네트워크 구축, 둘째, 정부, 학계, 전문가, 시민, 언론인 등이 가상공간 내에서 손쉬운 상호교류, 셋째, CMC(컴퓨터를 매개로 한 통신)의 활용을 통해 시민들에게 교육프로그램을 제공, 넷째, 가상공간 내에서 상업적 목적으로만 활용되는 것을 방지하기 위한 제한과 규제조치, 다섯째, 모든 집단이 전자정부를 통한 TF식 운영, 가상공간을 통해 제시된 여론이 정부 정책에 반영할 수 있는 장치 등이 전제되어야 한다고 보고 있다. 

 

<전자민주주의 : 긍정론 VS 부정론>

긍정론적 관점	부정론적 관점
새로운 ICTs의 이용으로 인해 시간과 공간의 한계극복	정보의 부정확성 및 과부하로 인한 문제해결 지연
정치적 토론 및 참여의 수단으로 기능(참여민주주의의 복원)	멀티미디어 정보이용능력차로 인한 정보격차의 문제
정치에 대한 정보공개로 인한 정치의투명화	실질적인 대표성 문제
시민과의 직접적인 대화를 통해 대응성 높은 정치 실현	정보기술로 인한 새로운 범죄가능성
새로운 유형의 맞춤형 멀티미디어의 등장으로 다양한 행정서비스 제공	ICTs로 인한 감시사회로의 발전 또는 전자전체주의로의 위험성

Chadwick(2003)는 전자민주주의에 대해 4가지로 유형을 나누고 있는데, 첫째, 전자관료제모형으로 정부서비스에 대해 전자적 전달을 강조하는 모형이다. 둘째, 정보관리모형으로 개개인과 정책결정자가 효과적인 커뮤니케이션을 강조하는 모형이다. 셋째, 대중모형으로써 특정한 이슈에 대해 시민의 견해를 기록하고 시민에게 정책결정에 대한 참여를 강화시키는 모형이며, 마지막으로 시민사회모형은 정책결정과정에서 시민의 자발적이고 적극적인 참여가 자동적으로 일어나는 모형을 말한다. 

 

<전자민주주의의 유형>

구분	국민투표적 민주주의	숙의(심의) 민주주의	공동체적 민주주의	다원주의적 민주주의
작동원리	다수결원리	토론과 숙의	토론과 숙의	자유경쟁
주요지향점	직접 참여	합의도출	공공선	개인 이해실현
커뮤니케이션	수직적	수평적	수평적	수직적/수평적
장점	직접민주주의의 강화	자유로운 의제설정가능	공동체 강화	다수의 권력 분삭 저렴한 비용 간단한 접근가능성
단점	단순히 개인의 의사 취함	현실과 이상의 괸리감 존재	폐쇄적, 배타적 공동체 형성 가능	공공선에 대한 배려 무
주요 참여방식	전자투표, 온라인 여론조사	컴퓨터매개 정치토론	가상공동체 참여	온라인 집단활동

 

제2절 전자정부와 플랫폼 정부

 

전자정부

 

UN은 2005년 이후 현재까지 국가별 전자정부평가를 통해 전자정부 발전수준을 평가하고 있는데, 크게 전자정부 발전지수 ① 온라인서비스 지수 : 정부 웹사이트 유무와 수준, ② 정보통신 인프라지수 : 인터넷 이용자 비율, 유선·이동전화 가입 건수, 유·무선 초고속 인터넷 가입 건수, ③ 인적자본지수 : 성인 문해율, 취학기대 교육연수, 평균 교육연수율, 기대 교육연수, 평균 교육연수 등과 온라인 참여지수로 구분된다. 

 

<정부운영 패러다임의 변화 : 단계별 전자정부>

구분	정부 1.0	정부 2.0	정부 3.0
웹기술	웹 1.0	웹 2.0	웹 3.0
운영방향	정부중심	국민중심	국민 개개인 중심
핵심가치	효율성, 비밀주의	민주성, 투명성	확장된 민주성, 투명성, 대응성,
참여	관 주도/동원	제한된 공개/참여	능동적 공개/참여개방/공유/소통/협력
국민의 지위	수동적 시민	집합적 시민	원자화된 개인
행정서비스	일방향 제공 제한적 정보공개 시공간 제약 공급 위주의 서비스 서비스 전자화	양방향 제공 정보공개 확대 모바일 서비스 정부-민간 융합 서비스 신규서비스 가치 창출	양방향 맞춤정보 제공 실시간 정보제공 중단 없는 서비스 개인별 맞춤형 서비스 서비스 지능화
접근성	first-stop shop 단일창구(포털)	one-stop shop 정부서비스 중개기관	My Gov 개인별 정부서비스 포털
수단	직접 방문 유선인터넷	유/무선 인터넷	무선 인터넷 스마트 모바일 기기
업무통합	단위업무별 처리	프로세스 통합/플랫폼	서비스 통합

 

플랫폼 정부

 

플랫폼은 외부 생산자와 소비자가 상호작용하면서 가치를 창출할 수 있도록 참여를 독려하는 개방적 인프라를 제공하고, 그에 맞는 거버넌스를 구출하여 모든 참여자가 가치를 창출할 수 있는 장을 의미한다. 따라서 플랫폼의 구축 및 운영을 위해서는 다음과 같은 세 가지 사항이 고려될 필요가 있다. 첫째, 초기에 정부가 열린 표준을 설정함으로써 생태계의 다양한 행위자들을 통해 혁신과 성장할 수 있는 가능성을 열어두도록 설계하여야 한다. 둘째, 초기의 플랫폼은 시민이 쉽게 접근하고 참여할 수 있도록 구성되어야 하며, 단순히 정부가 가진 많은 정보를 전달하는데 초점을 두고 있는 기존의 전자정부와 가장 차별화된 특징이다. 셋째, 유사 서비스 간의 통합을 통해 플랫폼을 이용하는 이용자들의 편의를 제공하는 것이 중요하다.

 

사회혁신의 생태계로서 플랫폼

 

플랫폼 성공의 조건은 ① 혼자보다 다수의 참여를 통해 시너지를 낼 수 있는 구조, ② 플랫폼 존재 전보다 교류가 활발해 질 것, ③ 플랫폼의 품질이 일정수준 이상 유지될 것, ④ 누구나 따라갈 수밖에 없는 보이지 않는 규칙이 존재할 것, ⑤  끊임없이 스스로 진화할 것 등으로 요약된다. 

 

제3절 주민참여의 유형과 분석기준

 

주민참여의 개념 및 유형

 

제4절 소결론 : 플랫폼 분석기준 개발

 

주민참여 플랫폼의 개념 정의

 

플랫폼 분석을 위한 분석기준 개발

 

제도 및 인식분석

 

3. 제도 및 인식분석

 

제1절 주민참여 플랫폼 법제도

 

전자정부법과 행정절차법

 

민원처리에 관한 법률과 국민제안규정

 

조례

 

제2절 주민참여 플랫폼 인식분석

 

조사설계

 

분석결과

 

제3절 소결론 : 시사점

 

법제도 분석결과

 

인식분석 결과

 

4. 실태 및 사례분석

 

제1절 주민참여 플랫폼 실태분석

 

조사설계

 

주민참여 플랫폼 유형별 분석결과

 

지방자치단체별 분석결과

 

지방자치단체 대표홈페이지지 내의 주민참여 플랫폼에서 주민과 플랫폼 운영주체(정부)의 특성을 지방자치단체별로 비교해 보면, 전반적으로 주민의 역할이 여전히 단순의견제시나 정보습득 정보의 수동적·비주도적인 특성을 보이는 경우가 많았으며, 플랫폼 활성화를 위한 정부의 활동이 더 많은 경우도 나타나고 있어 플랫폼만을 제공하고 최소한의 역할에 머무는 플랫폼 정부의 모습을 갖춘 경우는 많지 않았다고 볼 수 있다. 특히 숙의 및 정책결정 등 적극적·주도적 역할을 시민이 할 수 있도록 하는데 이르지 못했기 때문에 플랫폼의 실효성의 한계에 직면할 수밖에 없다고 본다. 

 

제2절 주민참여 플랫폼 사례분석

 

조사설계

 

국내 사례

 

해외 사례

 

분석결과 비교

 

제3절 소결론 : 시사점

 

실태분석 결과

 

실태분석 결과를 종합해 보면, 현행 주민참여 플랫폼은 다음과 같은 문제점을 가지고 있다. 첫째, 대부분의 주민참여 플랫폼이 여전히 시민의 역할을 단순의견제시에 한하였고, 별도 플랫폼을 개발·운영하는 경우에도 행정서비스를 한 곳에서 쉽게 찾아볼 수 있도록 하는 것에 중점을 두어 정보습득 목적의 참여가 주를 이루었다. 둘째, 정책제안 플랫폼의 경우 상대적으로 참여 주민들에게 보다 능동적 역할을 할 수 있도록 하였으나, 제안에 대한 토론, 숙의, 투표, 정책결정 등 주민이 정부의 정책과정에서 실질적인 역할을 하고, 제안에 대한 토론, 숙의, 투표, 정책결정 등 주민이 정부의 정책과정에서 실질적인 역할을 하고, 이를 통해 제안을 정책화하기 위해 필요한 과정을 진행할 수 있는 주민참여 플랫폼의 비중은 매우 낮게 나타나 개선이 필요하다고 볼 수 있다. 셋째, 주민참여 플랫폼의 운영자가 대체로 지방자치단체에 집중되어 있고, 지방의회의경우 대면회의나 개별만남 등 오프라인 형태의 주민참여에 여전히 머무르는 경향이 나타났다. 넷째, 주민참여 플랫폼 운영자로서 정부의 역할은 대부분 플랫폼만을 제공하는 등 최소한에 머물렀지만, 플랫폼의 활성화, 플랫폼을 통한 행정서비스 및 정보 제공을 목적으로 오히려 시민보다 정부가 더 적극적으로 활동하는 등의 문제도 나타났다. 다섯째, 플랫폼을 통한 정보제공도 과거에 비해 비교적 활발해졌지만, 플랫폼 안에서 시민들의 컨텐츠 개발이나 확산, 활용 과정에서 요청되는 정보를 가옹하여 맞춤형으로 제공하는 등의 단계로 나아가 사례는 매우 드물게 나타났다. 여섯째, 포괄적인 주제에 대한 플랫폼이 대부분이기 때문에 다양한 의견을 수렴한다는 면에서는 의미가 있지만, 정책 이해관계자들을 중심으로 개개의 정책분야별 심도 있는 정책제안 등이 제시되는 데 한계가 있다. 일곱째, 플랫폼 간 연계 측면에서도 대부분의 플랫폼은 다른 플랫폼 간의 연계가 이루어지지 않았으며, 연계가 된 플랫폼의 경우에도 그 방법은 단지 링크를 통해 다른 플랫폼으로 이동할 수 있는 기능에 불과했다. 여덟째, 플랫폼의 활용도 면에서도 플랫폼 간 편차가 컸으며, 활용도가 높게 나타난 필랫폼의 대부분은 단순 자유게시판으로 홍보물 등을 주민들이 업로드하는 수준에 머무르고 있는 게시물이 많은 플랫폼이라고 해서 주민의 실질적·능동적 참여가 이루어지고 있다고 보기 어렵다. 아홉째, 지역 간 주민참여 플랫폼의 운영수준, 활용도 면에서 큰 차이가 나타났다. 열 번째, 별도 플랫폼 운영시 시민의 수요를 탐색하여 그에 맞는 플랫폼을 제공하기보다는 정부의 행정서비스 중 플랫폼 제공을 하고 싶은 분야를 찾는 공급자 중심의 개발로 인해 플랫폼 활용도가 비교적 낮은 특징을 보인다. 열한 번째, 발전된 형태의 주민참여 플랫폼을 운영하는 경우라도 포스트 코로나 시대의 비대면 시민참여 상황을 고려한 화상회의, 온라인 숙의 지원기능 등이 제공되지는 못하고 있다.  

 

사례분석 결과

 

5. 주민참여 플랫폼 개선방안

 

제1절 주민참여 플랫폼 개선방안

 

<주민참여 플랫폼 개선방안 개괄 : 3가지 측면>

법제도 측면	이원화된 주민참여 플랫폼 근거법의 통합
	'주민참여 플랫폼'에 관한 구체적인 근거 및 지원규정
	지방의회의 주민참여 플랫폼 활용에 관한 법적 근거 마련
	'주민참여 플랫폼' 운영을 위한 조직/인력 확충

주민참여 플랫폼 시스템 측면	주민참여도 제고를 위한 참여의 효능감 체험 기회 확대
	SNS 방식의 실질적 주민참여 확대를 위한 시스템 구축
	주민참여 플랫폼 품질개선 및 지역 간 편차 개선
	주민참여 플랫폼에 대한 통합·연계방안 모색
	제안 및 채택, 정책화에 관한 구체적인 가이드라인 마련

인식적 측면	주민참여 플랫폼에 대한 홍보 강화
	주민인식제고 및 정보 시스템 활용에 관한 학습기회 제공
	공무원의 인식개선 및 업무 시스템 변화
	지방의회의 '주민참여 플랫폼' 운영필요성에 대한 인식제고

 

법제도적 측면

 

주민참여 플랫폼 시스템 측면

 

인식적 측면

 

제2절 결론 및 함의

 

연구의 결과 및 함의

 

본 연구의 한계 및 향후의 연구