국민제안제도의 사회적 가치 방향성과 실현역량 증대를 위한 역량 - 박정윤/최현선, 2020

1. 서론

 

① 연구의 배경과 목적

 

국민의 참여는 사회적 가치 실현에서 '절차적 정당성'을 부여하고 '실질적 효과'를 창출할 수 있는 중요한 수단으로 받아들여지고 있는 것이다. 정부는 사회문제 해결을 위해 더 이상 공무원이나 전문가 집단에서만 해법을 찾지 않고 직접 사회공동체가 함께 참여하여 해결책을 찾고자 하는 혁신 의지를 표명하고 있는 것이다. 한편 공적인 참여제도의 운영과정에서 본래의 취지나 목표와 간극이 발생하는 경우가 빈번하다. 

 

② 연구방법

 

2. 이론적 배경 논의

 

① 사회적 가치 개념 논의

 

② 국민참여형 제안제도의 사회적 가치 논의

 

우리나라의 국민참여제도 중 하나인 국민제안제도는 사실 사회적 가치, 사회혁신 등의 개념이 우리 사회에 알려지기 훨씬 전부터 국민이 능동적으로 정부조직의 운영방법개선 아이디어나 새로운 정책 아이디어를 제안할 수 있는 중요한 참여제도로서 20년에 이르는 역사를 자랑하고 있다. 

 

제안(suggestion)이란 사전적으로 '더 나은 상태를 위해 의견을 제시하는 일'로 정의되는데, 이는 특정한 상황(주로 문제가 발생하였거나 바람직하지 않은 상태에서 답보된 상황)의 개선을 위한 방향성과 해결방안을 제시하는 행위로 이해될 수 있다. 제안제도는 원래 19세기 영미권에서 "민간에서 소속 직원으로부터 생산방법, 업무 효율성에 관한 개선방안을 받아 조직·경영 혁신의 수단으로 시작되었다. 제안제도는 한마디로 "조직원들을 제도적으로 경영에 참여시키는 도구"라 할 수 있다. 

 

국민참여제도의 유형은 매우 다양하며 제안제도를 비롯하여 민원, 옴부즈만, 모니터링단, 참여예산, 시민감사, 만족도 조사, 주민투표 등의 제도들은 이미 우리사회에 익숙한 참여수단으로 보편적으로 활용되고 있다. 

 

3. 국민제안제도 사례연구 

 

① 사례연구 방향

 

② 국민제안제도 개요

 

시민이 참여하는 행정서비스 공동생산 정책인 국민제안제도는 1997년 8월 22일 「민원사무처리에 관한 법률」(법률 제5369호)제40호(국민제안의 처리)에 의거하여 실행되었다. 2006년 온라인 국민신문고 사이트가 출범하면서 민원과 국민제안제도의 접근성이 크게 확산되었다. 2008년 별도로 운영되던 공무원제안제도가 국민제안제도와 통합되면서 행저안전부 주도로 제안 아이디어의 숙성, 실행결과 명시, 우수제안자 표창 등 제안제도 전 영역에 걸친 개선방안이 마련되었다. 2011년, 2012년은 매해 우수한 제안을 선정·표창하는 중앙우수제안 심사과정에 '국민평가제도'를 도입하였고, 2013년 4월 27일 국민신문고의 국민제안시스템을 확대·개편한 「국민행복제안센터」도 개통되었다. 2017년 공무원, 국민제안제도의 실행규정이 모두 개정되었다. 현재 국민제안제도(공무원제안제도 포함)는 국민권익위원회와 행정안전부가 공동으로 주관하는 이원체계에 의해 운영되고 있으며, 각 제안의 실질적인 채택심사와 실행은 개별 기관(중앙정부조직, 교육청, 지방자치단체)이 담당하고 있다. 

 

③ 국민제안제도 운영현황

 

④ 현장 조사

 

⑤ 유사사례 분석

 

⑥ 사례연구의 시사점 및 쟁점이슈

 

현행 제도는 300개가 넘는 정부조직과 지자체들을 대상으로 향하는 공모와 자유제안을 모두 포괄하고 있다. 그럼에도 불구하고 제안제출 규격, 채택 및 포상 기준, 자체적 성과평가기준(채택률, 실시율 등)이 상당히 획일화된 상태임을 알 수 있었다. 다양한 유사 사례들을 검토한 결과, 각 제도의 목적에 따라 일부 제안제도는 명확한 목적 안에서(주로 공모제안) 높은 수준의 전문성을 요구하며 기술적으로 상당히 접근장벽을 설치하기도 한다. 다시 말해 제안의 목적에 따라 접근방식, 운영방식, 심사기준 등이 다르게 설계되어야 하는데 '국민제안제도'는 모든 제안을 동일한 유형 안에서 동일한 방식으로 처리한다. 

 

또 하나의 획일화에 따른 문제점은 모든 제안을 획일적으로 '채택-불채택' 기준으로 심사해야 하고 채택된 의견은 기계적으로 처리기관들이 실행해야 할 의무를 갖게 된다는 사실이다. 물론 제안의 실행률을 높이기 위해 어느 정도 실행의 의무를 강조할 필요는 있다. 그러나 '우수한 취지와 양질의 아이디어' 제안이라 해도 해당 기관이 모두 정해진 기간 내에 실행할 수 있는 것은 아니다. 이렇게 실행률 의무가 획일적으로 적용되면 처리기관들은 실행이 '용이한' 제안들을 우선적으로 채택하여, 제안에 익숙한 제안자들일수록 '쉽게 채택될 만한 제안'을 접수하게 되는, 앞서 논의한 '공익성' 저하 상황으로 연결되고 만다. 

 

국민제안제도는 여전히 과거의 제조업 기반의 기업들이 사용하던 직원들의 생산성 및 업무효율성 증대를 위해 '제안함'에 아이디어나 의견을 접수했던 방식을 크게 벗어나고 있지 않고 있다. 매해 발표되는 보완계획에도 불구하고 시민의 집단지성을 활용한 제안숙성 과정이 여전히 제대로 활성화되고 있지 않은 상태였다. 이러한 경직된 제안함 방식에서는, 접수자는 '채택, 불채택'과 이에 따르는 포상을 가장 중요한 관건으로 여기고, 심사자는 '제안의 쓸모(유용도)'만을 중요하게 여기게 될 위험이 크다. 

 

4. 정책적 제언 및 결론

 

① 제도개선방안 제언

 

첫째로, 제안접수 시 공모제안과 일반제안의 명확한 차별화가 필요하다. 일단 공모제안과 일반제안 간의 명확한 차별화가 필요하다. 사실 공모제안은 수요 기관의 재량 및 공모의 목적에 따라 전문성 및 접근성 기준, 제안규격 등을 더 자유롭게 변화시킬 수 있어야 한다. 일반제안의 경우 오히려 국민신문고에서 함께 운영되고 있는 '국민생각함'과 병합(병무청 사례처럼)하여, 국민들이 더 자유롭게 제안하고 다른 시민들의 '공감'기반에서 '제시된 생각'을 더 수준 높은 제안으로 발전(숙성)시킬 필요가 있다. 

 

둘째로, 접수된 제안의 심사 및 제안 처리기관 평가기준의 변화가 필요하다. 제안의 심사기준 및 공감획득 기준은 '공익성'이 최우선되어야 한다. 공익적이지 않은 제안(집단민원, 사익추구 등)은 미리 '심사평가에서 제외되거나 공감 플랫폼에 머무를 수 없음'을 공지할 필요가 있다. 또한 기관 유형 별로 적합한 심사기준을 수립하는 것이 바람직하다. 지자체의 경우 각 지역 별로 상황이 달라 동일한 제안을 서로 다르게 판단할 수 있다. 따라서 '지역적합성'과 같은 채택기준을 고려할 수 있으며, 교육청, 중앙부처조직도 유형별로 최소한 1개 정도의 '고유한' 기준을 적용할 필요가 있다. 또한 제안처리기관 성과를 평가할 때 공모제안과 일반제안을 일률적으로 평가하지 않고, 공모제안은 참여건수와 실행률, 일반제안은 '채택률' 및 '실행기반 운영성과'를 우선적으로 평가하는 것이 바람직하다.   

 

셋째로, 국민제안제도는 인터랙티브한 혁신형 참여플랫폼으로 도약할 필요가 있다. 

 

② 결론 및 연구의 한계

 

국민참여의 사회적 가치는 국민의 주권 향상(민주성)과 참여를 통해 이루어지는 사회의 긍정적 변화와 유익(공익과 혁신)에 있다. 다시 말해 국민들이 '책임감', '참여동기', '제도의 취지와 목적 이해', '공익의 중요성' 등을 충분히 이해할 수 있는 방향으로 제도가 설계 및 운영되어야 참여제도가 가진 본연의 사회적 가치를 극대화할 수 있다는 것이다. 또한 참여제도를 운영하는 일선기관들의 이해도와 현실적 업무여건(인력, 예산, 성과평가기준 등)도 중요한 요소로 작용함을 알 수 있었다. 제고설계과정부터 이러한 고려가 뒷받침되지 않을 때 침여제도가 악용(무책임한 참여, 사익추구, 사회적 편향성 극대화 등)되거나 정부의 '보여주기' 성과로 전락하기 쉽다.