중앙정부와 지방자치단체 간 협력제도의 법적 과제 - 임현, 2020

1. 시작하는 말

 

본격적인 지방자치제의 실시 이후에도 오랫동안 중앙정부와 지방자치단체 간의 관계는 국가의 지방자치단체에 대한 관여의 측면에서 논의되었다. 지방자치단체는 전체 국가의 구성부분이고 전체로서의 국가이익의 추구와 국가질서의 준수라는 측면에서 국가의 관여가 필요한 측면이 있지만, 한편으로는 개별 지방자치단체의 특수성을 구려하여 지방자치가 원활한 수행이 보장될 필요가 있다. 즉 국가 전체의 이익 및 국가질서와 지방의 이익이 조화롭게 고려되는 것이 필요하며, 이를 위해서는 국가의 관여뿐만 아니라 중앙의 의사결정과정에 지방자치단체의 참여가 보장되고 중앙과 지방의 협력이 가능한 다양한 제도들을 운영하는 것이 필요하다. 

 

그러나 중앙정부와 지방자치단체 간의 갈등사례들은 지속적으로 발생하고 있고, 지방자치가 발전될수록 갈등이 발생할 소지는 클 것이라 예상할 수 있다. 따라서 중앙정부와 지방자치단체 간의 갈등을 최소화하고 수직적 관계나 대랍관계가 아닌 협력관계로 양자의 관계를 설정하는 것이 필요하게 되었다. 

 

2. 중앙·지방 간 협력제도의 현황

 

① 중앙정부 위원회를 통한 참여와 협력

 

중앙행정기관·지방자치단체협의회. 행정안전부장관 소관의 위원회이며, 그 구성원 역시 부시장·부지사는 행정부시장·부지사인 경우 국가직 공무원이므로 실질적으로는 행정안전부의 위원회로서의 성격을 갖는다. 또한 정책협의회에 제출된 건의사항의 타당성 검토는 협의회가 아닌 관계 중앙행정기관의 장이 단독으로 하도록 되어 있어 실제 협의절차로서의의미를 갖는지에 대해서 의문이 제기되고 있다.

 

자치분권위원회. 중앙정부의 당연직 위원들이 실제 회의에 거의 참석하지 않고 민간위원들만 참석하여 운영되고 있다는 점, 집행력은 보장되지 않는 단순히 자문기구라는 점 등이 한계로 지적되고 있다.

 

지방재정부담심의위원회. 지방재정 부담에 관한 사항 중 주요 안건을 심의하기 위하여 국무총리 소속으로 설치하는 위원회이다. 지방재정부담심의위운회에 대해서는 위원회의 심의결과가 구속력이 없어 심의결과의 반영비율이 높지 않다는 점, 둘째, 심의대상이 제한적이라는 점, 셋째, 중앙정부와 지방자치단체가 어떻게 비용을 분담할 것인지의 문제가 중요해지고 그에 따라 위원회의 역할 역시 계속해서 중요해지고 있음에도 불구하고, 위원회가 아직까지 활성화되지는 못했다는 점 등을 지적할 수 있다. 

 

② 지방자치단체의 장 등의 협의체의 입법·국정참여

 

<지방자치법>은 지방자치단체장과 지방의회 의장의 전국적 협의체와 전국적 협의체가 모두 참가하는 지방자치단체 연합체에 대한 내용을 규정하고 있다. 이러한 협의체와 연합체는 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 행정안전부장관에게 제출할 수 있고, 행정안전부장관은 제출된 의견을 관계 중앙행정기관의장에게 통보하여야 한다. 현행 4개의 전국적 협의체와 이들이 단일화된 합의체는 지방자치단체가 통합된 역량과 능력을 갖추어 중앙정부와 대등관계를 형성하고 입법과정에의 참여를 가능하게 하기 위한 목적으로 갖는 제도라고 할 수 있다. 그러나 이러한 협의체 및 합의체 제도의 취지를 실현하기 위해서는 몇 가지 사항에 대한 보완이 필요하다. 먼저 <지방자치법>상의 "지방자치단체에 직접적인 영향을 미치는 법령 등"의 의미를 보다 구체화하는 것이 필요하다. 또한 실질적으로 시·도별 협의회 등 전국적 협의체 외의 지역별 협의체 설립·운영이 활성화되고 있으나, 이에 관한 법적 근거가 없어 별도의 협의체로 신고를 할 수 없고, 지역별 협의체가 정부에 대한 의견제출권 등을 행사할 수 있는 것인지 명확하지 않으므로 지역별 협의체의 법적 근거와 권한을 명확히 할 필요가 있다.

 

③ 사전적인 의견제출절차를 통한 참여와 협력

 

입법절차. 입법과정에의 의견제출절차와 관련하여서는 입법안에 대한 의견제출절차로는 충분하지 않으며, 입안 초기단계에서부터 지방자치단체의 의견수렴이 필요하다는 지적이 있다.

 

계획수립·확정절차 등. 

 

④ 개별법상의 사전협의절차

 

사전협의절차와 지방자치단체의 자치권. 개별법상 중앙행정기관(의 장)과 지방자치단체(의 장)의 협의절차는 다수 찾아 볼 수 있다. 중앙행정기관의 장의 권한에 속하는 사항에 대해 지방자치단체와 사전협의하는 경우에는 지방자치단체의 자치권 침해문제가 제기될 여지는 거의 없을 것이다. 문제가 되는 것은 지방자치단체의 권한에 속하는 사항에 대해 중앙저부와 사전협의를 거치는 경우, 이는 협력의 의미보다는 사전적 통제의 의미를 가질 수 있고 자치권 침해의 문제가 제기될 수 있다. 

 

자치분권 사전협의제도.

 

⑤ 분쟁조정을 통한 참여와 협력

 

3. 중앙·지방 간 협력제도 관련 입법 논의

 

① 2018년 대통령 개헌안

 

② 지방자치법 전부개정법률

 

③ 중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률안

 

4. 중앙·지방 간 협력체계 구축의 방향성과 과제

 

① 현행 협력제도의 내실화와 체계적 정합성의 구축

 

보다 적극적이고 실질적인 내용을 담은 새로운 협력제도의 설계도 필요하겠으나, 현행의 제도들이 내실있게 운영될 수 있도록 개선하고 실질화하는 것이 필요하다. 협력제도의 효과적인 운영을 위해서는 각각의 제도들이 갖는 한계를 극복하고 개선하는 것이 무엇보다 중요하고, 그와 더불어 다양한 제도들이 정합성을 가지고 운영되고 있는지 전체적인 차원에서 검토해보는 것이 필요하며, 이러한 관점에서 개별법상의 다양한 위원회와 협의체 및 새롭게 논의되는 협력제도들이 중복되거나 충돌하지 않도록 설계하는 것이 필요하다. 

 

② 참여와 협력의 주체

 

③ 광역지방자치단체의 입법·행정에 관한 기초지방자치단체의 참여와 협력

 

5. 맺는말

 

협력제도를 설계함에 있어 기존 제도의 기능과 중복이 있는 경우 오히려 정책 간 충돌과 이행에 있어서의 지연이 나타날 수 있다. 협력제도를 설계함에 있어서는 지방자치와 관련된 입법과 정책의 전 과정에 있어 참여와 협력이 보장되는 것이 필요하며, 현행 제도에서 흠결된 부분을 보완하는 제도의 도입이 바람직할 것이다. 또한 중앙과 지방의 협력제도에 있어 참여와 협력의 주체의 문제를 중요하게 고려하는 것이 필요하다. 개별 협력제도마다 참여와 협력의 주체는 제도의취지에 맞게 적정하게 구성되는 것이 필요할 것이나, 지방자치제의 기본 단위인 기초지방자치단체의 참여와 협력이 충분히 보장되고 있는지가 중요하게 검토될 필요가 있다. 특히 광역지방자치단체와의관계에 있어 기초지방자치단체의 의사와 권한이 충분히 반영될 수 있도록 제도를 개선하고 구체화하는 것이 필요하다. 

 

지방자치제에 관한 중앙의 입법과 정책의결정 과정에 지방자치단체의 참여와 협력을 보장함으로써 최근 증가되고 있는 중앙과 지방의 갈등을 방지하고 국정운영의 효율성을 제고하며 궁극적으로는 민주주의와 법치주의를 제고하여 국가의 통합과 동시에 지방자치제가 실질적으로 구현될 수 있기를 기대한다.