공익직불제 개편내용과 의의 - 이문호, 경남연구원, 2020

공익직불제 개편내용과 의의

 

1997년 이후 우리나라는 소득보전형·가격지지형·구조개선형 직불제 등 9개의 직불제를 시행해 왔지만, 제도가 복잡해 직불제간 효과상충, 특정품목·계층에 직불금이 편중되는 등 다양한 문제가 있었다. 오랜 연구와 논의를 거쳐 새로운 '공익직불제'가 2020년부터 시작되었다. 새 직불제는 쌀·밭·조건불리직불을 통폐합한 '기본직불'과 추가신청이 가능한 '선택지불'로 나뉜다. 개편된 제도를 잘 활용하려면 복작해 보이는 기본직불을 잘 이해할 필요가 있다. 개편된 공익직불제는 농업의 공익기능 함양을 통한 사회적 역할 강화, 소득지지 방식으로 정책 패러다임 전환, 중소농 배려와 역진적 단가체계를 통한 형평성 개선, 제도 간 통폐합에 따른 집행·관리의 효율화 등의 의의를 가진 것으로 평가할 수 있다.

 

1. 도입배경 

 

기존 직불제가 농가소득안정이나 규모화, 생산구조 효율화 등에 기여하였으나 여러 문제점도 나타났다. 특정품목인 쌀에만 직불금이 편중되어 쌀 과잉생산을 부추겼고, 소농보다는 대농에게 직불금이 집중되는 현상도 나타났다. 그 밖에 비경작자의 부당수령, 복잡한 제도로 인한 관리의 곤란, 직불제간 중복 및 효과의 상충, 농산물 안전·환경·생태보전에 대응 미비 등 다양한 측면에서 문제점이 드러났다. 

 

2. 개편방향

 

① 쌀 중심 직불제 탈피 및 작물 간 형평성 제고. 새로 도입된 공익직불제는 작목에 관계없이 동일 금액을 지급해 쌀 이외의 타작물 재배면적을 확대하고 자급률을 높이는 방향으로 설계되었다. 

 

② 중소규모 농가 소득안정기능 강화(농가 간 형평성 제고). 개편된 공익직불제는 농가 간 형평성을 보다 강화하는 방향으로 설계되었다. 일정면적 이하의 소농에게는 이전보다 많은 금액을 정액으로 지급하여 소득안정성을 높였고, 그 밖의 농가는 경영규모가 클수록 낮은 단가를 적용하여 대농 편향적 구조를 개선하였다. 

 

③ 공익기능 증진을 위한 의무이행 수준 강화. 기존에는 농작물 생산이 가능하도록 토양을 유지·관리하고, 다른 농지와 구분이 되도록 경계를 설치하며, 잡초를 제거하고 용·배수로를 관리하는 것이 의무사항이었는데, 이는 매년 농사를 짓는 사람에게는 추가 노력이 필요한 것이 아니었다. 하지만 개편된 공익직불제는 폐기물 관리 및 환경·생태보전, 농촌공동체 유지활동, 농산물 안전 관련 의무사항을 크게 늘리고 위반 시 처벌조항도 강화하였다.

 

3. 공익직불제 개편 내용

 

4. 공익직불제 도입 의의

 

기존 직불제도들이 지향하는 '농업인 소득보전'의 틀에서 한 단계 나아가 '공익적 기능'을 바탕으로 농업·농촌의 사회적 역할을 담은 제도적 틀을 마련했다는 것에 큰 의의가 있다. 환경보호, 생태보전, 공동체 활성화, 먹거리 안전 등 17가지의 보다 강화된 의무이행조건을 통해 농업이 우리 사회에서 어떤 역할을 할 것인지 그 방향성이 잘 드러난다.

 

또 다른 의의는 품목 특정적 가격지지 방식의 정책에서 벗어나 시장을 왜곡시키지 않는 소득지지 방식으로 정책 패러다임을 전환한데 있다. 우리 농업을 시장에 맡겨두는 대신 농업인의 소득을 직접 지원하는 방식인데, 그간의 경쟁력 향상 위주의 농정에서 대단히 큰 정책방향의 변화이다. 국제무역환경 속에서 감축대상보조로 분류되어왔던 쌀변동직불제를 전면 폐지하고 품목 불등정적인 형태로 개편된 것에서 방향성을 읽을 수 있다. 이러한 방향성으로 인해 개편된 공익직불제는 앞으로 WTO 농업협정에서 허용보조로 분류될 것으로 예상된다. 또 우리 농정의 절대적 제약조건으로 작용해왔던 농업통상 규범 안에서 예산확장의 정당성이 높아질 것으로 판단된다.

 

농가 입장에서는 들쑥날쑥했던 연간 직불금 수령액의 안정화로 인해 영농계획을 세우는 데 영향을 미치는 소득이나, 정부의 정책정보 변동성이 줄어든 효과도 있을 것이다. 

 

마지막으로 그간 경쟁력 향상, 성장 패러다임에 몰두해 등한시 해왔던 중소농에 대한 배려와 형평성 개선이다. 소농직불을 통해 중소농과 대농의 직불금 격차, 재배품목 간 격차를 완화하여 기존제도보다 공평한 분배가 이루어지도록 한 점도 의의를 가진다.