정책지식 생태계 활성화 전략의 행위자기반 접근-채승병/양재석/김선빈 2006

1. 들어가며

 

다양한 사회분양에서 생태계적 접근이 시도되고 있다는 것은 그만큼 인간사회의 특성이 생태계와 유사하며 근본 원리에 있어 생태계와 많은 부분을 공유하고 있다는 것을 반증한다. 나아가 진화 생물확자인 에드워드 윌슨이 주창한 통섭(consilience)의 개념을 통해 유기체적인 관점에서 학문의 대통합이 이뤄져야함을 역설하고 있다. 이 또한 생태학의 개념이 다양한 학문 분야를 엮는 유력한 공통의 원리를 제공하고 있음을 보여준다. 이러한 흐름에서 최근에는 인간 사회와 조직에서의 지식의 창출의 순환, 활용 과정을 포괄하는 논의의 틀로서 지식생태학(knowledge ecology)과 지식생태계의 개념이 등장하고 있다. 지식생태계는 기존의 이러한 논의에 비해 다음과 같은 점에서 차별성을 지닌다. 첫째, 지식생태계에서는 참여하는 개인들의 사회연결망(social network)에 중점을 둔다. 둘째, 지식생태계에서는 지식 교류활동과 이로 맺어지는 개인 사이의 관계뿐만이 아니라 이것이 거꾸로 개인의 행동에 미치는 영향도 중요시한다. 셋재, 지식생태계도 자연생태계와 마찬가지로 지식의 다양성(diversity)을 중요시한다. 또한 이러한 다양성의 원천은 지식을 가진 개인들의 경쟁과 협력에 기인한다고 본다. 넷째, 지식생태계의 지식 교류와 유통 과정에서는 개인이 갖고 있는 지식의 차별성과 유사성에 따라 협력 여부가 결정된다. 다섯째, 급격한 환경 변화를 맞이하여 지식생태계가 생존하는데 필요한 중요 역량은 최적화(optimization)가 아니라 적응(adaptation)할 수 있는 능력이다. 이러한 지식생태계의 관점은 근래 꾸준히 발전되어온 복잡적응계(complex adaptive system, CAS)의 이론과도 일맥상통한다. 시스템 전체를 통제하는 특정한 존재가 없어도 구성원 개인 사이의 국소적 상호작용(local interaction)에 의해 자기조직화하는 특성, 외부 환경변화에 능동적으로 반응하는 개인에 의해 시스템 전체가 항상성을 유지하며 적응해가는 특성 등은 모두 지식생태계와 복잡적응계의 공통적인 특성이다. 정책지식의 특성을 고찰해보면 이것은 개별적, 독립적인 존재라기보다는 수많은 지식들이 유기적으로 결합되어 형성된 하나의 창발적 질서이다. 오늘날 점점 복잡해지고 불확실한 정책 환경에서는 쏟아지는 중요 정책현안에 요구되는 정책지식의 수준 또한 매우 높다. 따라서 현안이 터졌을 때 정책지식을 급조하는 방식으로는 시의적절한 정책수립이 불가능하다. 이에 효과적으로 대응하기 위해서는 정책 환경의 변화를 빠르게 감지하는 지식생산자들이 다양한 지식을 지속적으로 만들어내고 축적하여 적은 변형으로도 현실 활용성이 높은 정책지식을 생산·유통시킬 수 있는, 즉 환경에 빠르게 적응할 수 있는 시스템이 필요하다. 자연생태계에서 환경에 잘 적응한 종이 생태계의 진화적 선택 메커니즘을 통해 살아남듯이, 불확실한 환경에 대응하여 활용성이 높은 정책지식이 살아남아 실제로 정책으로 연결된다. 또한 생태계의 수많은 동식물들이 서로 협력하고 경쟁하며 다양한 먹이그물을 맺어 진화하듯이, 정책지식 창출 과정에서 수많은 지식인도 추측과 논박을 통해 다양한 협력관계의 사회연결망을 만들어가며 발전해간다. 이러한 정책지식의 생산·유통·소비 기능이 제대로 잘 작동하는, 즉 '건강한' 정책지식 생태계의 존재는 오늘날 국가발전의 필수적인 요소라고 할 수 있다. 따라서 정책지식 생태계의 작동 메커니즘을 정확히 이해하고 그 기능을 활성화시키는 조건의 도출은 매우 중요한 과제이다. 

 

2. 정책지식 생태계

 

2.1. 정책지식 생태계의 개념모혐

 

정책지식은 정책을 입안하는 데 직접 활용되거나 그 기초가 되는 지식이다. 이는 어떤 정책적 대응을 필요로 하는 문제에 대해 해결책을 제시하거나 그 해결책의 타당성을 밝히는 지식으로 이루어진다. 이 정책지식의 창출과 활용에 참여하는 주체들을 정책지식생태계의 구성요소라고 한다면 정책지식생태계의 구성요소는 크게 4가지로 구분된다. 창출주체, 활용주체, 유통주체, 환경요소가 그것이다. 창출주체는 정책지식을 만들어내는 조직과 개인을 포함한다. 활용주체는 정책지식을 활용하여 구체적인 정책을 입안하는 기관이다. 유통주체(미디어)에는 언론 및 인터넷이 포함된다. 이들은 국민 사이에 존재하는 요구를 창출 및 활용 주체에게 전달하는 역할을 한다. 환경요소로는 국민과 정치제도, 그리고 외국이 존재한다. 국민과 정치제도가 내부 환경요소라면, 외국은 외부 환경요소라고 할 수 있다. 국민의 요구는 정책지식 형성의 중요한 원천 중 하나다. 정치제도는 각 주체들의 존재양식과 상호작용방식을 전반적으로 규정한다. 외국은 국내 정책지식생태계에 지식을 공급하는 환경요소이다. 정책지식생태계에서는 환경과 주체들 사이에 정보가 흐르고 순환하면서 정책지식이 끊임없이 생성된다. 정보가 정책요구→정책지식→정책→평가와 검증의 단계를 거치며 형태를 변화시키면서 순환함으로써 정책지식이 지속적으로 생성된다. 물론 이 순환 과정에 외부로부터의 지식의 유입이 더해진다. 또한 정책지식생태계에서는 다양한 정책지식간의 경쟁과 선별을 통해 창출주체의 적응과 공진화가 일어난다. 여러 가지 정책처방과 이에 대한 논거들이 실제 정책입안으로 이어지기 위해 서로 경쟁한다. 이들 중 어느 것이 채택되어 정책입안에 활용될 것인지는 정책지식에 대한 선별 과정에 달려 있다. 선별의 결과는 정책지식 창출주체의 지식 창출 활동에 영향을 주어 적응을 일으킨다. 어떤 정책지식이 선별되는지를 알려줌으로써 그에 맞도록 지식 창출 활동을 조절시키는 것이다. 이러한 경쟁적 적응 과정은 창출주체간의 공진화를 일으킨다. 상대방보다 유용한 지식을 산출하려는 서로의 노력이 양자의 능력을 함께 증대시켜 간다. 이처럼 정책지식과 그의 창출활동을 둘러싼 경쟁→선별→적응→공진화의 메커니즘이 정책지식 및 그 창출주체의 진화와 발전을 낳는다. 

 

2.2 환경요소

 

정책지식생태계의 환경요소(정치제도, 국민 등)의 주된 역할은 정책대안 도출을 위해 창출 주체들에게 적절한 정책지식을 요구하는 것이다. 창출주체들은 이 요구를 반영한 정책지식을 생산하여 활용주체들에게 적합성을 평가받게 된다. 하지만 정책지식요구는 일반적인 형태로 구체화하기 매우 어려울뿐더러, 이후 생산된 정책지식산물이 얼마나 이 요구에 부합하는지 정량화된 평가를 하기도 어렵다. 구체적인 정책안과 달리 정책지식은 구체적인 심사기준에 의한 평가가 불가능하다. 

 

2.3 행위주체

 

행위주체는 정책지식 창출주체와 활용주체를 총칭하는 것이다. 지식생태계는 자연생태계와 달리 지식의 창출주체와 활용주체가 명쾌하게 나눠지지 않는다. 현실에서 순전히 원천 데이터만을 활용하여 새로운 지식을 생산해내는 인간은 사실상 존재하지 않기 때문이다. 하지만 하나의 행위주체를 기능적인 단위로 나눈다면 창출주체의 활용주체를 분리하여 생각할 수 있다. 이 경우에 하나의 행위주체라 하더라도 여러 창출주체와 활용주체로 구성되어 있다고 해석할 수 있다. 

행위주체 1 - 지식생산자

: 인간사회에 존재하는 명시적·암시적 지식은 따로 떨어져서 저절로 성장하는 것이 아니다. 지식은 인간의 사고체계 내에 담겨졌을 때만이 다른 형태로 발전될 수 있다. 지식이 지속적으로 발전하기 위해서는 많은 사람들에게 인식되고 이들 사이의 활발한 소통을 거쳐야 한다. 따라서 지식생산자의 활동, 특히 지식의 공유와 학습은 지식생태계의 지식 성장에 있어 핵심적인 역할을 한다. 지식생산자가 갖추고 있는 지식처리기능을 열거할 수 있다. 이들 기능은 크게 ① 인지기능 ② 저장(기억)기능 ③ 자기학습기능 ④ 공동학습기능으로 나눌 수 있다. ① 인지기능은 지식생산자가 외부의 지식을 인식하는 기능이다. ② 저장(기억)기능은 이렇게 인지된 지식을 보관하는 기능이다. ③ 자기학습기능은 저장된 지식을 새로운 형태로 조합하거나 변형시키는 기능이다. ④ 공동학습기능은 지식생산자들 사이의 상호작용을 통해 공동으로 새로운 지식을 창출해 내는 기능이다. 지식생산자와 지식생산행위자는 모두 위에서 열거한 4가지 기능을 갖추고 있다. 특히 지식생산자는 개별 행위자의 능력 이외에도 집단인지(collective cognition) 능력과 집단기억(collective memory) 능력을 갖추고 있다. 인지과정에서 개별 행위자가 범할 수 있는 오류와 편견들은 여러 행위자가 참여하는 집합인지과정을 이용하여 상호보완적으로 점검하면서 줄여나갈 수 있다. 또한 지식생산자에 속한 여러 행위자들은 협동적으로 창출해낸 높은 수준의 복합지식을 공동으로 관리하는 집합기억공간에 담아 활용할 수도 있다. 정책지식생태계가 현안 해결을 위해 필요로 하는 거대 복합지식은 이와 같이 지식생산기능이 개별 행위자 단위로 파편화되어있지 않고 이처럼 한 단계 높은 지식생산자 수준까지 골고루 발전되어있을 때만이 효과적으로 창출·관리될 수 있다. 

행위주체 2 - 지식소비자

: 지식소비자는 적절한 지식산물을 선택함으로써 지식생산자와 지식생태계 전체에 커다란 영향을 미친다. 활용성이 떨어지는 지식의 생산자들은 퇴출압력을 받게 되고, 지식생산자들은 생존을 위해 지식소비자들의 선별기준에 맞는 방향으로 적응해나가게 된다. 이러한 흐름을 유도하는 압력은 생태학의 선별압력(selective pressure)에 해당하는 개념이다. 지식생태계의 활력이 유지되기 위해서는 선별압력의 적절한 작동이 필수적이다. 지식생산자들이 아무리 과제적합도가 높은 지식을 산출해도 이들이 제대로 선택되지 않으면 당장 효과적인 정책 생산이 지장을 받는 것은 물론, 우수한 능력을 가진 지식생산자들이 퇴출압력을 받게 되어 지식생태계의 지식창출구조가 퇴행하게 된다. 여기서 지식소비자도 불완전한 존재라는 점을 유의해야 한다. 지식생산자들이 정책지식과제를 잘못 인식하고 이와 동떨어진 정책지식을 생산해낼 위험이 상존하는 것처럼, 지식소비자의 부정확한 인식으로 인한 잘못된 평가를 내릴 위험도 존재한다. 따라서 지식소비자 기능에는 다음 2가지 오류의 가능성이 나타난다. 첫째, 정책지식과제 인지오류이다. 정책지식과제를 잘못 인식하면 지식소비자 입장에서 최적의 정책지식산물을 선별했다고 하더라도, 실제의 과제적합도는 떨어질 수 있다. 둘째, 정책지식산물 선별오류이다. 정책지식과제를 제대로 인식했더라도 적절하지 못한 절차나 부정 때문에 과제적합도가 낮은 정책지식산물을 선택할 위험이 있다. 정책지식생태계 활성화 전략과 연계한다면 더욱 중요한 부분은 지식생산자들에 대한 보상체계 설계에 있다. 

 

2.4. 유통주체

 

2.5 정책지식의 진화

 

정책지식은 정책지식 생산자를 거치면서 진화과정을 격는다. 진화의 대표적인 메커니즘은 종 분화(speciation), 변이(variation), 선택(selection)인데, 정책지식의 변화는 이러한 메커니즘을 내포하고 있다. 우선 정책지식 생태계에서 다른 생산자들과 떨어져 고립된 생산자들은 상호작용을 통해 점점 동화되며 거의 동일한 지식기반을 공유하게 된다. 이것이 반복되면 다른 생산자들과는 확연히 구별되는 지식기반에 근거한 생산자 집단, 즉 인지공동체가 만들어진다. 다음으로 정책지식 생태계의 생산자들은 상호 협력과 학습 과정에서 기존의 지식을 자꾸 새로운 형태로 변형해보는 과정을 반복하게 된다.  마지막으로 정책지식 생태계에서 생산된 정책지식은 소비자에 의해 그 활용가능성이 검증되며, 활용가능성이 높은 정책지식을 생산한 생산자는 상응하는 보상을 받게 된다.

 

2.6. 정책지식 생태계의 발달

 

복잡성과학(complexity science)의 영향을 받은 현대 생태학의 관점에서는 모든 생태계는 설사 외연적으로 안정된 것처럼 보이더라도 정적인 균형(static equilibrium)이 아닌 미묘한 동적인 균형(dynamic equilibrium)에 놓여있다고 보고 있다. 지식생태계의 지식순환과정 가운데 지식창출구조에서 일어나는 다양한 변화에 주목할 필요가 있다. 생태계 발달이 항상 완숙한 한계상황(극상, climax)로 수렴해가는 것은 아니며, 발전을 멈추고 자기 파괴적으로 퇴행하는 경향도 보인다. 이러한 조기퇴행현상을 막고 발전하는 젊은 활력을 유지하는 것은 주기적 교란(intermediate disturbance)을 포함한 타생적 입력의 효과이다. 극상으로 나아가는 생태계는 자생적인 피드백 입력과 외부로부터의 타생적 입력이 반복되며 조화를 이루고 있다.

 

3. 정책지식 생태계의 모형화

 

3.1. 정책지식

 

3.2. 지식의 유사성과 차별성

 

서로 다른 지식을 가지고 있는 지식생산자들이 상호협력(또는 경쟁) 여부를 결정하는 중요한 요인은 그들의 지식의 유사한 정도이다. 지식공감도, 지식중복도, 지식간거리.

 

3.3. 환경요소와 정책지식 과제

 

환경요소는 정책지식 과제를 앞서 서술한 복합지식의 형태로 생성하여 창출주체인 지식생산자들에게 제시하는 역할을 한다. 정책지식 과제 또한 단편지식들의 네트워크이며, 이들 네트워크가 구조적으로 얼마나 복잡한가의 정도(구조적 복잡도, structural complexity)가 과제의 난이도와 직결되어있다. 복잡도가 높은 정책지식 과제와 들어맞는 지식은 생산자들이 재구성해내기가 어렵다. 정책지식 생태계 환경요소는 기술의 발달, 문화의 변화, 생활수준의 변화, 정치적 선호의 변화 등에 의해 그 구조가 변화될 수 있다. 외계로부터 들어오는 영향은 통상 무작위적으로 들어온다고 해도 무방하다. 정책지식 생산자들이 생산해낸 정책 지식이 집행이 되어 반영이 되었을 경우 이로 인해 환경 자체가 변화가 야기될 수 있다. 띠라서 이전 과정으로부터 생성된 정책 지식의 일부를 환경요소를 나타내고 있는 지식 네트워크 구조가 복사하여 진화를 표현한다.

 

3.4. 지식생산자 사이의 상호작용

 

일반적으로 주어진 과제는 상대적으로 규모가 크고 그 내용이 복잡한 경우가 많다. 따라서 과제를 해결하기 위해서는 관련된 지식을 보유하고 있는 많은 정책지식 전문가가 필요하다. 다양한 개별 생산자들이 서로 상호작용을 통하여 협력 또는 경쟁을 하게 되고 이를 바탕으로 적합한 정책지식을 생산하게 된다.

 

4. 정책지식 생태계의 활성화 조건

 

생태학에서는 건강한 생태계를 위한 조건으로 다음을 꼽고 있다. 첫 번째로 건강한 생태계는 열린 시스템이어야 한다. 즉, 생태계 외부로부터 지속적으로 에너지가 유입되며, 이 에너지가 생태계의 질서를 유지시켜주는 역할을 한다. 따라서 건강한 생태계를 유지시키기 위해서는 생태계 외부로부터 끊임없이 에너지를 유입시켜야 하며 에너지원을 다변화시켜야 한다. 따라서 하나의 에너지원이 차단되더라도 지속적인 항상성을 유지하기 위해서는 에너지원이 다변화되어야 한다. 이것이 주체적 열림을 유지에 해당된다. 두 번째로 건강한 생태계는 구성하는 종의 다양성이 확보되어 있으며, 종과 종 사이의 관계가 복잡한 먹이사슬로 이루어져 있다. 먹이사슬의 다양성 때문에 외부환경의 단절적 변화에 대해 항상성을 유지한다. 이와 같이 생태계의 건강성을 유지하기 위해서는 종의 다양성은 필수적이다. 다양하지 않은 생태계는 환경의 변화에 획일적으로 반응을 할 것이고, 이는 외부환경이 급격하게 변화했을 때 생태계가 파괴될 가능성을 높인다. 이것이 구조화된 다양성의 증진에 해당된다. 세 번째로 건강한 생태계에서는 다양한 개체와 이러한 개체로 구성된 종들이 서로 다양한 방식으로 상호작용한다. 생태계에서 종들은 편리·분서·편해·기생 등 다양한 상호 작용 방식을 가지고 있다. 즉, 종의 다양성뿐만 아니라 상호작용의 다양성 역시 건강한 생태계를 유지시키기 위한 조건이 되는 것이다. 이것이 생성적 관계의 조성에 해당된다. 네 번째로 건강한 생태계는 유입된 에너지가 생태계 전체에 흘러 다녀야 하고, 내부적으로 되먹임 고리에 의해 끊임없이 물질의 순환이 이루어 져야 한다. 생태계에서 에너지 흐름은 비가역적이며, 단계가 높아질수록 전달되는 에너지의 총량은 감소하고 에너지 효율은 증가한다. 이것이 지식순환의 효율화에 해당된다. 다섯 번째로 생태계는 환경에 적응한 종이 자연적으로 선택될 수 있는 메커니즘을 가지고 있다. 생태계의 종들은 환경의 변화에 스스로 자신의 유전형질을 바꾸어서 환경과의 적합도를 높이는 방향으로 적응을 한다. 또한 생태계는 환경과 가장 적합한 종이 선택될 수 있는 자기조절 메커니즘을 가지고 있다. 이러한 자기 조절 메커니즘으로 인해 생태계의 항상성이 유지되는 것이며, 그 한계능력을 넘어서면 생태계의 파괴현상이 발생하기도 한다. 뿐만 아니라 생태계와 종들은 서로 공진화한다. 이것이 자기조절능력의 구비에 해당된다. 여섯 번째로 생태계가 활성상태를 유지하고 진화를 지속하기 위해서는 돌연변이, 새로운 종의 유입, 산불 등 기존에 우위를 점한 개체군들이 사라지고 새로운 개체군이 등장하는 계기가 끊임없이 제공되어야 한다. 즉 생태계의 긴장 상태가 유지되기 위해서는 일정정도의 혼돈이 존재해야 한다는 것이다. 이것이 새로운 시도의 추구에 해당된다.

 

4.1. 주체적 열림의 유지

 

주체적 열림은 지식생태계가 특정한 외부의 지식을 맹목적으로 받아들이지 않고 주체적인 선별과정을 거쳐 수용하는 것을 의미한다. 끊임없이 복잡해지는 정책지식과제에 대응하기 위해서는 외부의 지식을 지속적으로 수용하는 태도가 필요하지만, 이 과정에서 편견이 작용함이 없이 고른 잣대가 적용되어야 한다.

 

4.2 사회적 신뢰의 형성

 

신뢰(trust)는 지식생태계의 지식창출구조 속에서 전문성을 인정받은 지식생산자들의 지식산물이 다른 생산자들에게 얼마나 인정되느냐의 정도로 해석할 수 있다. 이것은 지식생산자들 스스로가 인식하는 전문가집단이 형성되는 과정의 합리성과 공정성에 대한 척도이기도 하다. 신뢰가 높은 지식생태계일수록 명망이 높은 지식생산자들의 지식산물이 존중되어 그대로 이용된다.

 

4.3. 구조화된 다양성의 증진

 

구조화된 다양성은 개별 지식생산자들이 지식의 통합과 전문화를 추구하면서 지식생산자 및 기반지식을 다양화하는 과정에서 증진된다. 지식의 통합과 전문화는 지식생산자들의 협력을 통해 이뤄지며, 협력의 전제조건이 쉽게 충족될수록 다양한 통합 기회가 만들어진다.

 

4.4. 지식순환의 효율화

 

지식순환은 지식생산자들이 서로 정보와 지식을 교류하는 가운데 촉진된다.

 

4.5. 생성적 관계의 조성

 

생성적 관계는 사전에 쉽게 예측할 수 없던 지식들이 창출될 수 있는 지식생산자들 사이의 관계를 의밓나다. 지식생산자들이 서로 협력하는 과정에서 서로의 지식을 단순히 복제하거 합쳐놓는데 그친다면 지식생태계의 창의성은 더 이상 기대될 수 없다. 지식생산자들이 지식창출구조 속에서 끊임없이 새로운 변형을 추구하고, 이를 바탕으로 활발한 지식통합이 추구될 때 지식생태계가 보유한 지식은 더욱 풍성해진다.

 

4.6. 자기조절능력의 구비

 

자기조절능력은 지식소비자가 지식생산자들에게 선택압력을 끼치면서 지식생태계를 바람직한 방향으로 유도해나가는 원동력이다.

 

4.7. 새로운 시도의 추구

 

새로운 시도는 지식생태계의 활력 유지에 필요한 의도적인 타생적 입력으로서 작용한다. 새로운 시도는 특히 기존의 지식생태계 내부에 존재하는 지식이 아닌 외부의 지식, 보다 창조적인 지식을 활용해야하는 지식과제로 주어진다. 이러한 지식수요가 강제적으로 생김으로써 지식생산자들은 기존의 지식창출구조를 탈피한 유인을 얻게 된다.

 

5. 활성화조건의 검증

 

5.1. 분석지표

 

5.2 조건별 발달 패턴에의 영향

 

주체적 열림의 유지

:

사회적 신뢰의 형성

:

구조화된 다양성의 증진

:

지식순환의 효율화

:

생성적 관계의 조성

:

자기조절능력의 구비

:

새로운 시도의 추구

:

 

6. 활성화 조건의 평가와 시사점

 

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