정책 부작용의 원인과 유형:시스템 사고에 입각한 분석-김창욱/김동환 2006

1. 서론

 

정책 부작용이 발생하는 근본 원인은 단선적 사고에 있다. 단선적 사고는 하나의 원인이 하나의 결과를 낳는다는 전제하에 어떤 문제에 대해 직접적 원인에만 관심을 집중하는 사고이다. 대부분의 정책은 이러한 단선적 사고에 기초하여 입안된다. 이러한 단선적 사고는 문제의 배후 구조 및 시스템을 보지 못하게 한다. 그리고 전체 시스템을 고려하지 않은 채 수립된 정책은 불가피하게 예기치 못한 결과를 초래한다. 결국 정책 부작용의 원인을 파악하기 위해서는 정책의 배후에 있는 시스템을 파악하는 것이 필수적이다.

 

2. 정책 부작용의 원인

 

2.1 사고 모형의 한계

: 대부분의 정책 담당자는 정책의 부작용이 발생했을 때 그 원인을 어쩔 수 없는 요인들 탓으로 돌린다. 그러나 원칙적으로 외부 요인이란 없다. 고려하지 못한 요인들만 있을 뿐이다. 현실에 대한 우리의 지식과 생각, 즉 우리의 사고 모형(mental model)이 현실을 충분히 반영하고 있지 못하기 때문에 정책의 부작용이나 실패가 발생하는 것이다. 정책 부작용을 바라보는 시스템 사고의 기본 입장은 정책 결정자가 현실 시스템의 전반적인 측면을 보고 있지 못하기 때문에 부작용이 발생한다는 것이다. 정책 부작용은 현실의 특성이 아니라 우리의 사고 속 모형의 범위가 너무 협소하고, 우리의 고려 시간이 너무 짧다는 것을 보여주는 것이다. 물론 정책 부작용 내지 정책 실패의 원인을 사고 모형의 오류, 즉 부정확한 인식 탓으로만 돌릴 수는 없다. 정확한 인식을 가지고 올바른 정책을 입안했다고 하더라도 자원의 부족, 정치적인 타협, 집행과정에서의 의사소통의 미비 등으로 인해 정책이 왜곡되고 그로 인해 의도했던 바를 달성하지 못하게 되는 경우도 있다. 그러나 이 경우에도 원칙적으로는 이러한 왜곡 요인을 입안단계에서 올바로 인식하고 충분히 반영하지 못한 것에 문제의 근원이 있다고 할 수 있다. 사전에 왜곡 요인들을 충분히 고려하여 정책을 입안했더라면 왜곡을 최소화할 수 있었을 것이다. 이러한 맥락에서 시스템사고는 부작용의 핵심 원인이 바로 사고 모형의 한계에 있다고 보고 사고 모형의 한계를 극복하는 것이 정책 부작용을 최소화하는 길이라는 입장을 취한다. 결국 정책 문제에 대한 시스템 사고의 접근 방법은 결과를 보고 실패 여부를 판단하는 것이 아니라 사고 모형과 현실과의 차이에 주목한다. 결과의 목표를 비교함으로써 사후적으로 정책의 효과를 파악하는 것이 아니라 정책 담당자의 사고 모형과 현실을 비교함으로써 사전적으로 정책 부작용의 가능성을 파악한다.

 

2.2. 부작용 발생의 기본 구조

: 정책들이 부작용을 낳게 되는 가장 근본적인 원인은 우리의 사고가 단선적 사고에 빠져 있기 때문이다. 단선적 사고는 사건(event) 중심적 사고라는 특징을 가진다. 이는 현실을 사건의 연속으로 보는 경향이다. 이러한 접근법은 우리의 어려움의 원인을 외부의 요인이나 다른 사람들 탓으로 돌리고 우리가 무력하다는 믿음을 강화한다. 정책의 입안과 실행 과정에 대해서도 사건의 연속으로 이해하는 경향이 있다. 하지만 현실은 다양한 요인들이 서로 얽혀있는 복잡한 시스템이다. 정책 개입은 다양한 요인이 서로 얽혀있는 현실 시스템에서 그중 일부에 변화를 일으키는 것이다. 따라서 일부의 변화는 그것에 그치지 않는다. 서로 얽혀있는 연결 관계를 통해 전혀 예상치 못했던 것에 영향을 미치게 된다. 이러한 연결 관계를 파악하지 않고 문제에 대한 직접적인 대응에 집착할 경우에 예상치 못한 부작요에 직면하는 것이다. 정책 부작용은 크게 두 가지 원천에서 발생한다. 첫째는 정책 실행이라는 우리의 행동 자체이고, 둘째는 우리의 행동으로 인해 변화된 현실이다. 우선 우리의 행동은 우리가 예상치 못했던 부수 효과를 촉발한다. 우리가 미처 알지 못했던 경로를 통해 우리의 행동이 현실의 다른 부분에 영향을 미치는 것이다. 이는 자기 행동의 부수효과 순환이라고 할 수 있다. 한편 정책 실행은 문제가 되는 현실에 일정한 변화를 초래하는데 이러한 변화에 대해 다른 주체들이 반응을 하게 된다. 자신의 목적을 달성하려는 의도를 가지고 우리가 바꾸어 놓은 현실에 대한 반작용을 하는 것이다. 그리고 다른 주체들의 행동은 애초의 정책이 의도하지 않았던 결과를 초래한다. 사람들은 의도하지 않는 순환듫을 사전에 인식하지 못하는 여러 이유가 존재한다. 우선은 앞에서 지적하였던 단선적 사고이다. 많은 실증연구들은 사람들이 피드백을 거의 인식하지 못한다는 것을 보여준다. 대개 사람들은 짧은 인과관계 속에서 생각하며, 각 결과는 단일의 원인이 있는 것으로 가정하며, 첫 번째 충분한 원인이 발견되면 더 이상의 탐구를 그치는 것으로 나타났다. 또 다른 이유는 시간 지체(time delay)이다. 의도하지 않은 순환들은 대부분 그 결과가 부각되는 데 상당한 시간을 요하는 경우가 많다. 피드백 과정에 존재하는 시간 지체는 일반적 현상이지만 이는 흔히 간과된다. 우리는 인과관계를 파악하는 데 시간적으로 가깝고 공간상으로 근접한 요인들에만 집착하는 경향이 있기 때문이다. 그 외에도 객관적 인식을 가로막는 여러 가지 장벽이 또한 존재한다. 단기 업적주의의 압력도 현실 인식을 가로막는 장벽이다.

 

3. 발생 구조의 유형화

 

정책이 의도하는 바가 조절 피드백에 기초한 제어냐, 강화 피드백에 기초한 성장이냐에 따라 두 가지 정책 유형을 나눌 수 있다. 전자는 문제가 되는 상황을 일정한 수준으로 통제하기 위한 조절형 정책이라고 할 수 있고, 후자는 현실이 선순환을 일으켜 바람직한 방향으로 성장해가도록 유도하는 촉진형 정책이라고 할 수 있다. 이들 각각의 정책 유형에 강화 피드백 순환과 조절 피드백 순환 중 어떤 속성을 가진 순환이 의도하지 않은 순환과 결합되느냐에 따라 부작용 발생 구조의 유형이 달라진다. 결국 의도한 순환과 의도하지 않은 순환, 양자의 순환 속성이 어떻게 조합을 이루느랴에 따라 4가지 유형이 가능하다.

정책 부작용 발생구조의 4가지 유형

명칭	의도한 순환	의도하지 않은 순환	내용
제어 실패형	조절	강화	정부의 제어 행동이 장기적으로 문제를 악화
원상 회귀형	조절	조절	다른 주체의 반작용으로 조절 노력이 허사로 귀결
불균형 심화형	강화	강화	특정 부문의 성장이 다른 부문의 희생을 초래
성장 한계형	강화	조절	성장 노력이 기반의 잠식으로 한계에 봉착

 

3.1. 제어 실패형

: 제어 실패형은 의도한 순환이 조절 순환이고 의도하지 않은 순환이 강화 순환인 경우이다. 정책의 직접적인 수단을 통해 문제의 크기를 제어하려고 하는 반면, 이 제어 행동이 다른 부분의 통해 반대의 방향으로 영향을 미쳐 문제를 더욱 악화시킨다. 많은 미봉책들이 이러한 제어 실패형의 구조를 갖는다. 문제에 대한 '급한 불 끄기'식의 대응은 문제의 근본 원인에 대해 장기적으로 악영향을 미치거나 문제의 근본적인 해결 능력을 약화시켜서 장기적으로 문제를 더욱 악화시키는 경우가 많다. 이러한 제어 실패형의 구조로부터 방생하는 부작용을 최소화하기 이해서는 문제를 악화시키는 장기적인 영향을 차단하거나, 단기적인 대응보다는 근본적인 원인과 해결책에 집중하는 것이 필요하다.

 

3.2. 원상 회귀형

: 원상 회귀형은 의도한 순환가 의도하지 않은 순환이 모두 조절 순환인 경우이다. 정책은 문제가 되는 상황에 작용을 가하여 바라는 상태로 변화시키려 하지만, 이러한 상태의 변화가 다른 주체의 반작용을 일으켜서 상황을 원래 상태로 되돌려 놓는 경우이다. 정책이 문제 상황에 변화를 일으키지만 이 변화에 대해 다른 주체들이 반응하여 정부의 제어 노력을 헛되게 만드는 것이다. 원상 회귀형의 구조에서 부작용을 방지하기 위해서는 다른 주체의 반작용을 억제하는 새로운 순환을 추가하는 것이 필요하다.

 

3.3. 불균형 심화형

: 불균형 심화형은 의도한 순환가 의도하지 않은 순환 모두가 강화 순환인 경우이다. 의도한 순환이 강화 순환이라는 것은 정책이 무언가 성장을 유도하려는 촉진형 정책의 성격을 가짐을 의미한다. 이 경우에는 정책 행동이 강화 순환에 직접 포함되어 하나의 마디로서 역할을 하는 것이 아니라 욉에서 강화 순환을 형성시키거나 활성화시키는 역할을 한다. 이렇게 형성시킨 강화 순환이 의도한 부문에서는 선순환을 일으켜 성장을 가져로지만 다른 부문에서는 오히려 악순환을 일으켜 퇴보와 희생을 강요하는 경우가 있다. 이것이 불균형 심화형 부작용 구조이다. 불균형 심화형의 부작용을 해결하기 위해서는 한 부문의 성장이 다른 부문의 희생을 강요하지 않도록 하는 것이 필요하다. 그러기 위해서는 성장 부문의 과실이 회생 부문으로 흘러갈 수 있도록 하는 제도적 통로를 마련하거나, 양 부문 간에 협력 관계를 형성시켜서 자연스럽게 성장의 과실을 공유할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

 

3.4. 성장 한계형

: 성장 한계형은 의도한 순환은 강화 순환인 반면, 의도하지 않은 순환은 조절 순환인 경우이다. 이 역시 정책은 촉진형 정책의 성격을 지닌다. 우리가 목적으로 하는 어떤 성과에 대해 그를 둘러싼 선순환 구조를 형성시키는 것이 정책이 의도하는 바이다. 그러나 선순환 구조의 작동이 그 성과를 뒷받침하는 또 다른 기초를 잠식하는 결과를 초래하는 경우가 있다. 의도하지 않은 조절 루프가 존재하여 성과의 성장을 가로막는 것이다. 대개 이러한 기초의 잠식은 시간을 두고 나타났기 때문에 초기에는 성장라다가 시간이 지난 후에 후퇴하는 양상으로 나타나는 경우가 많다. 심지어 성장 후 급격한 몰락의 양상이 나타나기도 한다. 성장 한계형의 부작용을 막기 위해서는 성과의 기초를 잠식하는 순환을 차단하거나 그 잠식을 보완할 수 있는 순환을 추가해야만 한다.

 

4. 유형별 과거 사례 분석

 

4.1. 중소기업 보증제도, 제어 실패형

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4.2. 환율 방어 정책, 원상 복귀형

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4.3. 농공단지 조성정책, 불균형 심화형

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4.4. 신용카드 활성화 정책, 성장 한계형

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5. 결론

 

정책 부작용을 최소화하기 위해서는 무엇보다 정책을 둘러싼 모든 피드백 순환을 인식하는 것이 필요하다. 이는 정책을 입안하거나 평가할 때 피드백 중심의 사고를 해야함을 의미한다. 피드백 중심의 사고는 곧 시스템 사고이다. 시스템 사고는 현실을 이해할 때 피드백 순환을 중심으로 이해할 것으로 요구하며, 인과지도(causal loop diagram)라는 시스템 사고의 도구는 피드백 순환을 발견할 수 있도록 도와준다. 시스템 사고를 활용하여 가능한 한 많은 작동 피드백을 구별해내기 위해서는 제안된 정책 개입이 어떤 것에 영향을 미칠 지를 판별해내야 한다. 정책 개입에 의해 시스템이 어떻게 작동할지, 어떤 직접적인 변화가 일어날지를 탐구해야 한다. 그리고 이와 동시에, 혹은 뒤따라 일어날 변화가 무엇인지 가능한 한 많이 찾아내야 한다. 그리고 이러한 추가적인 변화가 전체적인 시스템의 작동에 다시 어떤 결과를 초래할지를 탐구해야 한다. 뿐만 아니라 가능한 모든 피드백 순환들을 인식하기 위해서는 현실에 대해 서로 다른 입장을 가진 사람들의 생각을 통합하는 것이 필요하다. 정책 부작용은 정책을 둘러싼 피드백 순환 중 의도하지 않은 순환의 작동에 의해 발생한다. 따라서 정책 부작용을 최소화하기 위해서는 가능한 모든 피드백 순환을 파악한 다음 이들 중에서 의도한 순환은 활성화시키고 의도하지 않은 순환은 억제해야 한다. 의도 순환의 활성화와 비의도 순환의 억제를 위해서는 우선 정책 개입 지점을 잘 선택해야 한다. 효과적으로 의도한 결과를 얻을 수 있을 뿐만 아니라 의도하지 않은 결과의 발생을 최소화할 수 있는 지점이 그것이다. 효과적인 정책 개입 지점은 대개 문제의 증상에 대한 직접적인 대응과는 거리가 먼 지점에 존해한다. 인과지도 본석은 정책 개입 지점을 발견하도록 도와준다. 인과지도 분석을 통하여 어떠한 피드백 순환이 존재하는지, 어느 부분에 강화 피드백 순환이 관련되고 , 어느 부분에 조절 피드백 순환이 작용하는지를 발견할 수 있다. 효과적인 정책 개입 지점은 상화 피드백 순환을 통해 자체적으로 정책 효과의 증폭이 이루어지는 지점에 존재하는 경우가 많다. 정책이 결정된 후에는 의도하지 않은 순환의 작동을 최대한 억제해야 한다. 이는 의도하지 않은 순환으로 연결되는 링크를 차단하거나 그 순환을 상쇄시킬 수 있는 새로운 처방 순환을 추가함으로써 가능하다. 문제를 악화시키는 방향으로 작용하는 징기적인 영향을 차단하거나, 다른 주체의 반작용을 억제하는 새로운 조치를 추가하는 것이 필요하다. 성장의 기초를 잠식하는 순환이 존재할 때에는 잠식이 안 일어나도록 보호하거나 잠식을 보완할 수 있는 투자를 병행하는 것이 해결책이다.

 

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