미국 예산감시 시민단체의 유형과 활동 - 이원희

Ⅰ. 서론

정부주도형 경제개발 과정에서 예산은 정부의 정책을 구현하는 정책수단으로서 기능을 수행하였고 따라서 그 과정은 지극히 폐쇄적이었다. 그러나 1980년대 말부터 일기 시작한 시민운동은 한국의 정책과정을 바꾸기 시작하였으며, 이러한 와중에 1997년부터 한국의 예산감시 시민운동도 시작되었다. 그리고 이제는 예산참여 시민운동이 상당한 단계에 도달하여 있으며, 많은 단체가 이에 참여하고 있다. 다만 아직 일회성의 고발이나 정부와의 관계에서 저항적, 대립적 관계에 머물러 있으며 특히 단체간 중복되는 활동과 사업이 있는 아쉬움이 지적되고 있다.

조세저항의 역사로 출발한 미국에서 예산감시 시민운동은 중요한 의미를 가지고 있다. 특히 1980년대 미국의 예산 적자를 극복하는 과정에서 방만한 예산운영에 대한 국민적 관심이 제고되고 예산을 감시하려는 시민단체가 폭발적으로 증대하고 있다. 

Ⅱ. 예산참여에 대한 이론적 논의

1. 시민참여의 역할과 기능

시민참여는 행정의 적응가능성을 제고하고 주민의 수요에 적합한 행정을 하는 대응성을 제고한다. 그리고 주민이 행정을 이해하는 기회가 되기도 한다. 이는 궁극적으로 시민자본이 된다. 시민자본이란 시민들이 보유한 문제해결 능력, 시민의 행동을 유도하는 태도, 행정에 대한 시민의 능력을 포함한다. 행정의 문제란 행정인의 능력에 의해서만 해결되는 것이 아니라, 결국 사회 구성원들이 보유한 능력에 의해 좌우된다는 입장이다. 

시민참여를 공공의 문제에 참여하는 개인의 관심으로 보는 입장도 있다. 이것이 모인 집합적 개념이 사회자본이다. 공공시민의 생활에 조화와 의사소통을 제고하는 신뢰의 수준이며 사회적 네트워크이자 상호성의 근거가 되는 규범이다. 결국 이들에 따르면 공공의 참여가 기관과의 관계를 의미한다면 사회자본은 상호간의 관계이다. 

이러한 논의의 맥락에서 예산과정에 대한 시민참여의 의미를 생각할 수 있다.첫째, 시민의 예산참여는 예산에 대한 시민의 이해 제고한다. 참여의 과정에서 예산을 이해하고 정부 정책을 이해함으로서 공공관계가 개선된다. 둘째, 투명성이 제고된다. 정보가 공개됨으로써 내부활동이 공개되고 이는 투명성을 제고한다. 이러한 재정 투명성의 강화는 결국 예산의 책임성을 강화한다. 셋째, 예산과정을 통해 중요한 정책이 결정된다. 시민참여는 정책결정과정에의 참여를 강화한다. 정상적인 참여는 관료정치에 영향을 미치지 못한다. 관료와 시민 모두에게 흥미를 유발하는 권위적 공공참여가 영향을 미친다. 따라서 정상적인 참여보다 항의, 저항을 통한 참여가 더욱 영향력이 있다는 입장에 서 있다.

2. 예산 과정 시민참여의 문제점

첫째, 시민이 참여를 하수록 덜 비판적이게 된다는 논이는 자칫 참여를 통한 문제의 해결이나 주민의 의견을 수렴한다는 의미보다는 상징적인 또는 조작적 참여에 불과할 우려가 있다. 둘째, 시민은 전체 예산의 우선 순위를 평가하거나 국가적 사업을 생각하기보다는 자신의 지역이나 단체와 관련한 특정 이익에 집착할 우려가 있다. 셋째, 예산의 문제는 상당한 전문능력을 필요로 하고 있다. 그러나 전문성이 부족한 시민의 참여가 오히려 문제를 악화시킬 가능성이 있다. 특히 공공의 문제는 정답이 없는 경우가 많다. 넷째, 참여가 의사결정의 지연을 초래하고 관료적 절만 복잡하게 할 우려가 있다. 

3. 시민단체 예산참여의 활성화를 위한 과제

개인이 정치적 과정에 참여하지 못하는 이유로는 첫째는 시간, 돈, 의사표현과 같은 기술이 부족한 자원의 부족을 들고 있다. 둘째로는 원래 개인의 성향과 관련된 것으로 심리적으로 참여를 좋아하지 않는 경우도 있다. 셋째로 참여를 하고는 싶으나 참여의 기회를 갖지 못한 경우이다. 이러한 분석에 따를 때, 특히 예산 시민참여 운동에서는 정보의 부족을 극복하는 노력이 중요하다.   

Ⅲ. 미국 예산감시 시민단체의 위상

1. 예산 시민참여의 유형화 기준

첫째, 중앙정부와 지방정부의 차원으로 구분된다. 둘째, 특정 예산을 대상으로 하는지, 예산 정책을 대상으로 하는지, 아니면 경제정책을 분석하는 가운데 예산 문제를 부수적으로 다루는 지로 구분할 수 있다. 셋째, 단기적 쟁점과 장기적 분석으로 구분할 수도 있다. 넷째, 시민회원의 참여여부를 기준으로 유형화할 수도 있다. 다섯째, 사전적 참여와 사후적 참여의 유형화가 가능하다. 여섯째, 숫자로 표현되는 예산 속에서 다양한 정책이 담겨져 있다. 따라서 이를 해석하는 작업이 필요하다. 이에 예산을 분석하고 연구하여 정보를 산출하는 참여도 가능하다. 한편 이를 시정하고 시민의 의견을 반영하기 위한 실천적 참여도 가능하다. 일곱째, 예산과정의 참여 특성상 분석 자료가 필요한 이러한 분석을 단체에서 직접 연구인력을 보유하고 직접 할수도 있다. 아니면 다른 단체가 이미 분석한 자료를 원용하여 운동의 차원에서 활용하거나, 필요에 따라 분석을 외부에 위탁하여 용역으로 수행할 수도 있다.

2. 미국의 예산 참여 시민단체의 유형화

미국의 경우 1960년대 인권이나 환경 등의 영역에서 공익을 주창하는 많은 시민단체가 출발하였지만, 예산과정에서의 참여를 전제로 한 단체는 활성화되지 못하였다. 이에 대해서는 세 가지의 설명의 가능하다. 첫째는 의회에 대한 신뢰로 인해 시민단체의 활동은 그리 활발하지 못하였다. 전문성을 가지고 있는 의회가 시민의 입장에서 통제한다는 신뢰가 있었다. 둘째는 시장주도형 경제관에 입각하여 정부의 역할이나 규모가 크지 않다는 생각도 있었다. 셋째는 예산 결정과정이 지극히 행정부 내부의 문제이고 시민이 이에 대해 참여할 필요가 없다는 생각과 한편으로 숫자로 채워져 있는 예산이 전문가들의 영역이라는 생각이 있었던 것으로 판단된다. 

1980년대가 되면서 예산관련 시민단체가 늘어나기 시작한다. 이유는 두 가지의 차원에서 분석된다. 첫째, 의회가 충분히 감시 활동을 하지 못한다는 의견이 등장하기 시작했다. 둘째, 정부 예산의 비중이 커지기 시작하면서 이에 대한 중요성이 인식되기 시작하였다. 무엇보다도 예산감시 시민운동의 예기는 조세저항 운동과 궤를 같이 한다. 

예산관련 시민단체의 유형화에서 가장 중요한 변수는 시민의 참여 여부다. 시민단체의 활동에서 시민참여를 강조하는 것과 시민참여보다는 정책분석과 정보, 생산을 중시하는 단체로 구분할 수 있다. 이러한 시민참여의 여부는 재원운영과 밀접한 관계가 있다. 일반시민이 참여하는 경우는 시민의 기부금에 의해 조직을 운영한다. 물론 이럴 경우에는 항상 재원의 불안정이 문제가 된다. 한편 일반 연구 단체의 경우 다양한 재단의 지원에 의존하는 경향이 강하다. 물론 이러한 민간 연구단체의 성격을 갖는 경우에 재정 규모가 클뿐만 아니라 안정적이다. 

Ⅳ. 활동

1. 시민과의 관계

첫째는 교육이 있다. 우리 나라에서 교육기능이라고 하면 강당에 모여 집단 교육을 의미하고 있다. 그러나 미국의 시민단체들이 교육이라고 할 때에는 중요한 사항에 대해 시민에게 알리는 기능을 의미한다. 둘째는 다양한 설문조사이다. 다양한 설문조사를 통해 시민의 의견을 수렴하는 과정을 가짐으로써 시민과 연계고리를 마련한다. 셋째는 항의이다. 넷째는 웹사이트를 통한 활동이다. 

2. 의회와의 관계

대통령제가 철저히 시행되고 있는 미국에서 모든 결정은 의회로 통한다. 그래서 많은 활동의 궁극적인 지향점은 의회로 향하고 있다. 첫째, 공청회에 참여하여 단체의 입장을 밝히는 기회를 제공하고 있다. 둘째, 단체의 활동은 결국 의회에 대한 로비로 귀결되어 정책에 얼마나 영향을 미쳤는가로 결정된다. 셋째, 모든 단체가 수행하는 것은 아니지만, 의원의 평가가 중요한 사업의 하나이다. 넷째, 행정부가 제출한 예산안을 의회에서 심의하기 전에 시민단체에서 직접 예산안을 분석하여 삭감해야 할 항목을 발표하기도 한다. 

3. 언론과의 관계

4. 단체간 연대 활동

첫째, 미국 시민운동의 한 특징으로 다른 단체의 활동을 지원해주는 시민단체들이 있다. 둘째, 특정이슈에 대해 단체간 연대 활동을 하기도 한다. 셋째, 국제적 연대 활동도 두드러지고 있다 

Ⅴ. 결론 : 시사점과 과제

예산감시 관련 미국 시민단체의 유형과 활동에서 시사점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 매우 다양한 단체가 자연스럽게 기능 분담이 되어 있다. 둘째, 정확하고 시기적절한 다양한 정보원의 확보가 인상적이다. 샛째, 안정적인 조직 관리를 하고 있다. 넷째, 단체간 연대 활동이 활발하다는 것도 인상적이다. 다섯째, 시민에게 정보를 제공하고 그리고 자신의 활동을 알리는 홍보와 교육의 노력도 인상적이다.