이석환, 「시민집중형 정책평가 : 시민의 다각적 역할에 대한 소고」, 정책분석평가학회보 제28권 제2호.

Ⅰ. 들어가며

4차 산업혁명 시대의 화두가 ‘연결과 공유’라고 하는 것은 그 어느 때보다도 사회의 구성요소들이 밀접하게 연결되어 있고 이렇게 복잡하게 연결된 문제를 풀려면 함께 정보를 공유하고 협업하지 않으면 안 된다는 것을 의미한다. 이러한 사실은 결국 하나의 정책이 만들어지면 그 정책이 목표로 하는 해당집단을 넘어서서 의도하지 않았거나 미처 예측하지 못했던 집단에게까지 부정적 영향을 미칠 수 있다는 것을 의미하는 것이며, 이는 자연스럽게 서로 다른 업무영역을 다루는 기관들이 협조하여 문제를 함께 해결하지 않으면 해당 정책이 실효를 거둘 수 없다는 의미가 되는 것이다.

여기서 개별정책들 간의 관계를 복잡하게 따려보고 영향을 분석하는 것은 문제를 더 복잡하게 만들고 시민들의 삶의 질이 나아지는 방향으로 대안을 제시하기 어렵게 만들수도 있다. 즉 분석의 단위를 정책단위로 보면 개별정책의 목표와 기대효과를 중심으로 평가를 하게 되고 이는 자칫 정책과 정책간의 칸막이를 초래하여 전체를 못 보게 하는 결과를 초래할 수도 있다. 대부분의 경우에는 정책목표수준에서 여러 개의 크고 작은 정책 또는 프로그램들이 섞여서 시행되고 이러한 정책목표를 평가하는 것이 더 실익이 있다. 따라서 개별 정책단위에서 정책의 파급효과 내지는 영향력을 평가하는 것 보다는 더 큰 상위목표 수준인 정책목표영역을 설정하고 이를 해결하기 위한 복수의 정책과 프로그램들을 통합적으로 평가하는 것이 거시적 관점에서 더 타당한 경우가 많다.

지금까지의 정책평가가 개별 정책단위로 구분되어 평가되어져 왔다면, 이제는 보다 실질적으로 시민들이 체감하는 평가가 되기 위해서는 해당정책을 포함하여 일련의 정책들이 지향하는 상위의 정책목표영역에 대한 평가가 이루어져야 공감할 수 있는 정책평가가 될 수 있다는 점이 강조되어져야 한다.

‘시민집중형 정책평가’는 시민이 중심이 되는 ‘사람중심의 정책평가’이며 이를 통하여 정책을 집행하는 기관들 간의 협업이 이루어지고 정책목표를 중심으로 한 조직 정렬이 이루어지는 평가를 의미한다. ‘시민집중형 정책평가’란 구체적으로 어떤 개념이며 어떻게 실제에 적용되어질 수 있을까를 실무적으로 고민하지 않을 수 없다. 이 개념은 시민주도형 정부성과관리와 관련된 문헌들과 실제과거 사례들에 대한 분석을 토대로 하여 본 영구에서 새롭게 주장되는 것이며 지금까지 정책평가에서 강조되어져 왔던 시민참여의 개념을 포괄하는 광의적 개념이라고 할 수 있다.

Ⅱ. 시민의 역할에 대한 이해 : 고객의 관점에서 주인의 관점으로

공공부문의 성과관리와 공공정책평가의 궁극적 목적은(그것이 중앙정부든 지방자치단체이든, 공공기관이든) 서비스를 제공받는 최종수혜자인 시민에 대한 책임성 확보에 있다. 이것은 성과측정의 중요성이 기존의 동인지표에서 결과지표로 그 무게중심이 이동하고 있는 것에서도 알 수 있다. 아무리 잘 측정된 투입, 과정, 산출도 그것이 최종기대효과인 결과지표에 연계되어 관리되어지지 못하면 의미가 없다는 것이다.

고객이라는 관점은 민간회사의 입장에서 보면 상품이나 서비스를 소비해 주는 집단이므로 당연히 민간회사들은 고객을 왕으로 모셔야 한다. 그러나 만일 특정한 상품이나 서비스가 더 이상 해당 고객집단에게 팔리지 않거나 관심이 떨어지게 되면 기업은 새로운 상품을 개발하던지 아니면 기존의 상품을 소비해 줄 수 있는 또 다른 고객집단에게 관심을 돌려야 한다. 다시 말해 기존에 왕이라고 모시던 고객집단은 과감히 시장의 수요에 따라 버릴 수도 있다는 말이 된다.

주인의 입장에서 생각해 보면 특정한 자치단체가 해당 구민이나 시민들이 맘에 들지 않거나 정책서비스를 수용하지 않는다 하여 구민이나 시민들을 버리거나 바꿀 수도 없는 일인 것이다. 이러한 시각에서 공공부문에서의 고객관점을 직접적용하기에는 무리가 있는 부분이 있다는 점이 설득력을 얻을 수밖에 없다. 또한 부유한 고객들은 공공부문 서비스의 질을 신뢰하지 못하는 상태에서 스스로 사설경비를 둔다거나 자기 집 앞 쓰레기를 개인 청소 업체에게 맡긴다거나, 공교육을 불신하여 사립학교에 자녀를 보내게 되는데 이렇게 되면 경제적인 여유가 없는 사회적 약자와 가난한 사람들은 빈약한 공공서비스에 그대로 노출되고 공공부문은 낮은 서비스의 질속에서 벗어나지 못하게 된다. 시민을 고객이 아닌 주인으로 인식할 때만 이러한 공공의 문제를 같이 고민하고 해결할 수 있다.

주인의 관점에서 보면 공익은 부산물이 아닌 궁극적 목적이며 공공부문은 사회 전체적으로 공유된 가치체계와 공감대 형성을 중요시 하고 사회적 지지를 받을 수 잇는 정책을 고민해야 한다는 것이다. 이는 공공부문이 시민들의 요구에 수동적으로 반응하는데 그치지 않고 시민과 협력적․신뢰적 관계를 구축하는 데에 많은 노력과 시간을 투자해야 한다는 것을 의미한다.

주인의 관점에서 보면, 공공서비스나 정책에 대한 평가를 만족도의 측면에서 살펴보면 질문의 관점이 바뀌게 된다. 기존의 고객만족도에 대한 개념은 기관이 제공한 서비스에 대해서 기관이 얼마나 잘 했는지를 물어보는 질문이 대부분이었다. 즉 해당 서비스나 정책에 대하여 “우리가 얼마나 잘 하고 있습니까”를 물었던 것이다. 그러나 주인의 관점에서 바라보면 정책이나 서비스를 통하여 “당신이 얼마나 편안하십니까”를 물어보아야 한다. 이제 상위의 정책목표는 측정 가능한 결과적 관점에서의 지표로 전환되고 이러한 지표를 달성하기 위한 수단으로서 세부 정책 또는 프로그램들이 고안되며 이러한 세부정책이나 프로그램의 달성으로 인하여 시민의 관점에서 목표가 달성되었는지를 확인하는 과정이 있어야 하고 이 과정에 시민이 참여할 수 있어야 한다.

이러한 시각에서 Epstein, Coate, and Wray(2005년)시민이 5가지 유형으로서의 역할을 한다고 보았고 정부의 입장에서 다섯 가지 시민의 역할을 강화하고 지원하는 방안을 제시하였다.

시민을 이해당사자(stakeholders)로 보게 되면, 왜 정부가 시민들이 중요하다고 보는 것에 똑같이 관심을 가져야 하는지를 말해준다. 시민을 지지자(advocates)로 보면 성과지표의 공개와 이를 통한 소통이 얼마나 중요한가를 알려준다. 시민을 이슈의 틀 형성자(issue framers)로 보면 토론과 담론의 장을 만들어주는 것이 중요하다는 것을 알게 된다. 시민을 평가자(evaluators)로 보면 정부의 성과가 얼마나 체감되며 시민들이 원하는 것이 해결되고 있는가를 판단하는데 시민들의 참여가 얼마나 중요한지를 알게 된다. 시민들을 협력자(collaborators)로 보면 시민들이 적극적으로 서비스와 정보 생산에 함께 기여하고 더불어 사는 지속가능한 사회를 만드는 과정이 얼마나 중요한지를 알게 된다.

Ⅲ. ‘시민집중형 정책평가’의 핵심요소

1. 시민집중형 정책평가의 개념 및 실행 절차

2. 정책목표 수립(성과지표 설정) 단계에서의 시민참여의 중요성 : 지표에 대한 합의

시민집중형 정책평가는 정책목표 수립단계에서부터 시민이 생각하는 것과 공무원이 생각하는 것 간의 차이가 있음을 인정하고 이를 반영하는 평가를 지향한다.

1997년에 미국 New Jersey 주에 위치한 Montclair 시에서 Rutgers 대학교의 국가 공고생산성 연구소(NCPP) 주도로 시작된 이른바 ‘시민주도형 정부성과관리’ 프로젝트는 실제 시민들이 가지고 있는 인식이 공무원들이 가지고 있는 인식과 얼마나 차이가 나는지를 알게 해 주었다. 이 프로젝트에 참여한 커뮤니티 내의 이해당사자들(시민들)은 대부분 시정부가 일을 얼마나 잘 하고 있느냐라는 것을 판단하는데 있어 매우 주관적인 지표를 가지고 있음이 밝혀졌다. 이를 통하여 모든 성과측정에 있어 최종 서비스의 수혜자이자 주인인 시민이 참여하여 지표의 대표성 내지는 적절성에 대한 검증을 하고 시민이 원하는 지표를 도출해 내는 것이 가장 중요하다는 것을 공무원들에게 일깨워주었다.

예를 들어 “나의 이웃이 안전하다고 느낀다”를 ‘범죄율의 감소’라는 지표를 중심으로 측정하려 했던 것이 공무원들과 전문가들의 생각이라면, 시민들은 “신고를 했을 때 바로 경찰이 도착해주는 정도” 내지는 “거리에 경찰이 순찰하는 빈도” 등을 가지고 “나의 이웃이 안전하다”고 느낀다는 점을 발견하게 되었던 것이다. 궁극적으로 시민들은 성과측정 자체에 관심이 있는 것이 아니라 ‘응답하는 정부(Responsive Government)’에 관심을 갖고 있었다. 이러한 시민주도형 정부성과모형의 철학이 반영된 성과관리 및 평가시스템을 고안하여 시민의 요구에 부응하는 지표체계를 설정하고 상시적으로 개선해 나감으로써 대시민 책임성 향상에 기여할 수 있을 것이다.

아이오와주의 시민주도형 성과평가는 이보다 더 한 단계 앞선 모델을 보여주고 있다. 즉 성과지표를 설정하는 단계에서부터 평가하는 단계까지 시민, 공무원, 의회가 함께하는 모델이다. 해당 서비스분야 별로 이른바 Performance Team이 꾸려지게 되고, 이 팀은 시의회 대표, 공무원 대표, 시민대표로 이루어진다. 이 팀을 통하여 시민들의 요구사항을 파악하고 해당서비스분야의 핵심요인들을 발굴한 후 서비스의 성과를 측정하기 위해 시민들과 공무원들에게 모두 유용하고 필요한 성과지표를 찾아내게 된다. 이후 이 지표를 달성하기 위한 구체적인 활동들이 탐색되고 해당부서와 협의하여 성과지표의 목표치와 상위목표를 정한 후 이를 평가하고 예산관련 의사결정에 활용한다는 것이다. 아이오와주의 시민주도형 성과평가의 우수한 점은 시민들의 요구와 관심사항을 반영하는 해당 서비스영역에서 주요 이슈들을 뽑고, 이 가운데 핵심적인 이슈를 선정하여 성과지표가 도출된다는 점이다. 성과지표와 구체적인 활동들이 도출되면 이를 추진할 부서와 성과협의를 맺고 실질적인 자원배분을 유도하는 점에 주목할 필요가 있다.

충남 논산시의 경우도 공무원이 주도하는 지표개발 외에 시민들의 의견을 반영하는 지표를 개발하기 위해 시의 주요 성과목표들을 조작적으로 정의하고 이것이 논산시민들에게 어떻게 받아들여지는지를 조사하였다. 해당 성과목표에 대한 내용을 읽고 동의하는 이유와 동의하지 않는 이유를 적게 하여 공무원들이 놓칠 수 있는 지표를 보완할 수 있게 하였다.

경기도 부천시는 2004년부터 시민주도형 정부성과관리 모형을 채택하고 다양한 시민들의 의견을 반영하여 지표를 설계해 오고 있다.

3. 정책목표 평가(성과지표 달성도) 단계에서의 시민참여의 중요성 : 주관적 지표와 객관적 지표의 구분에 대한 새로운 이해

우리가 일반적으로 인식하고 있는 객관적인 성과지표와 시민들이 체감하고 인식하는 주관적인 느낌에 해당하는 지표간에 사실상 구분의 실익이 없다고 보는 의견에 주목할 필요가 있다. Schachter(2010)는 객관적 지표와 주관적 지표간 용어의 구분 문제를 지적하며 객관적 지표와 주관적 지표 간의 이분법적 용어를 폐기해야 한다고 주장하고 있다. 아무리 객관적인 계량지표를 선택한다 할지라도 그러한 지표를 선택하는 순간 가치가 반영된다. 아직 일반적인 견해는 계량적으로 측정 가능한 객관적인 지표가 1순위이고 시민들의 인식이나 만족도 내지는 체감도 결과는 2순위 고려사항인 것처럼 생각하고 있는데, 적어도 정부가 수행하는 정책들이 정치적인 신뢰를 얻으려면 시민과의 소통에 중점을 두어야 한다.

시민들은 정부의 정책성과를 인식을 통해서 느낄 수밖에 없다는 것이며, 만일 계량지표와 시민의 인식에 차이가 난다면 이 차이를 줄이기 위해 노력해야 한다. 국내 일부 자치단체들이 이러한 시각을 반영하여 매년 성과평가를 하고 있고 이것은 정책이나 프로그램들에 대한 평가와 연결되어 있다. 우선 부서수준에서는 자치단체가 개발한 성과지표들을 다시 부서의 서비스를 받았던 시민(고객)집단들에게 공개하고 해당성과지표가 시의 입장에서 얼마나 중요하며(지표 중요도), 시민들 개인의 입장에서도 얼마나 체감되고 있는지를 묻고 이를 부서별 평가에 반영한다. 두 번째로 기관수준에서 시가 설정한 비전과 핵심영역(전략목표), 성과목표를 설명하고 이에 대해 시민들이 얼마나 체감하고 있는지를 묻고 이를 시의 내년도 개선을 위한 의사결정 정보로 활용한다. 마지막으로 거시환경수준에서 신뢰도와 거주의사를 묻고 있는데 이는 정책의 성과측정 및 평가는 궁극적으로 시민들의 대정부 신뢰와 삶의 질 개선으로 이어져야 한다는 철학에서 매우 중요한 의미를 갖는다.

4. 성과에 대한 공개 및 보고

많은 경우에 국내에서 성과에 대한 결과를 국민들에게 공개한다는 것은 기관의 홈페이지 정도에 평가결과를 공개하는 것에 그치는 경우가 대부분이다. 성과지표는 시민과 소통하는 언어이기 때문에 성과지표의 이름 자체가 시민이 이해할 수 있는 언어로 쉽게 구성되어져야 한다. 그리고 주요 성과지표에 대한 목표치 도달 여부를 시민에게 보고하고 달성을 못했을 경우에는 간단한 사유를 적어 홈페이지에 공개하거나 책자로 배부하는 것이 바람직하다. 성과를 공개한다는 것은 대시민 책임성과 직결되어 있는 것이며 이것은 결국 정부신뢰로 이어지는 관문이 된다.

5. 환류를 통한 이슈생성 및 성과지표 도출

시민집중형 정책평가모형에서 마지막으로 강조되어져야 할 점은 바로 환류부분이다. 이 환류는 먼저 정책목표영역에 대한 성과공개 및 보고 이후에 시민들이 자발적으로 집단지성의 힘을 이용하여 지역의 이슈가 되는 부분들에 대한 정보를 생성하고 이를 정부에 전달함으로써 정부는 새로운 성과지표를 도출하게 되고 이에 따라 성과지표를 평가하는 단계에서도 시민들이 생성한 정보를 사용하게 된다는 것이다. 이것은 또 하나의 결과지표를 측정하는 방법이 될 것이다.

6. 논의의 종합 : 정책목표를 중심으로 한 기관 간 정렬

시민집중형 정책평가는 성과지표를 설계하는 단계부터 결과를 평가하고 보고하는 단계까지 시민이 공무원, 전문가와 함께 관여하는 평가방법론을 의미한다. 또한 이러한 평가방식은 정책목표를 중심으로 기관간 협업을 유도하게 하여 개별정책이 이루고자 하는 목표들이 상위목표 하에서 서로 조율되는 것을 가능하게 한다.

하나의 정책목표하에 결과적 관점의 지표를 도출하는 것도 중요하고 시민의 관점과 공무원의 관점에서 고려해야 할 내용들을 지표로 전환시키는 것도 중요하다. 더 나아가 사회적 가치의 측면에서 해당 정책들이 의도하지 않게 해당집단에 미치는 부정적 영향이나 다른 집단에 미치는 부정적인 영향이 있다면 이를 사전에 지표화 하고 대비하게 하여야 한다. 기존의 정책평가가 사후평가중심으로 이루어져 평가가 이루어진 후 개선사항이 파악되고 환류되는 과정을 거치고 있지만 이미 문제가 발생하면 늦을 수 있기 때문에 시민집중형 정책평가에서는 이러한 문제를 예측하게 하여 사전에 대비하게 할 수 있다. 즉 사후평가보다 사전관리 및 평가가 더 중요하게 대두된다.

<시민집중형 정책평가를 위한 성과지표 도출 템플릿>을 통해 도출된 성과지표의 예시를 보여주며 세부 프로그램별로 담당기관이 다름을 보여준다. 이것은 하나의 정책목표를 달성하기 위하여 서로 다른 기관이 협업해야 한다는 것을 의미하는 것이다. 이처럼 시민집중형 정책평가를 하게 되면 그동안 칸막이 행정에 의해 방해받던 기관간 협업을 통한 정렬을 유도할 수 있고 이러한 방식을 통하여 결국 전체시민들에게 최소한의 피해를 주며 최대한의 공익을 창출할 수 있다는 것이다. 다만 이러한 시스템을 작동하게 하기 위하여서는 또 다른 조직운영체계가 필요하게 되는데 이른바 ‘성과목표책임제’가 그것이다.

Ⅳ. 결어

더 중요한 것은 시민이 중심이 되는 평가철학의 구현을 통하여 정책을 수립하고 집행하는 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관 등에 걸쳐 조직간 칸막이를 무너뜨리고 수평적 협업을 유도할 수 있게 된다는 점이다. 정책평가가 조직구조와 운영의 논리를 변화시키는 중요한 계기가 된다는 점을 주목할 필요가 있다.