지역공동체의 이해와 활성화 중 지역공동체 발전의 요소, 하현상 외, 2017.

□ 거버넌스와 사회적 자본

○ 거버넌스의 등장 배경에 대한 논의는 국내외 학자들에 의해 유사한 시기에 다양하게 언급

<거버넌스 등장배경>

학자	1970년대	1980년대	1990년대
김정렬 (2001)	▪ 영미국가들 중심으로 나타난 급격한 경기 침체와 재정위기	▪ 레인건과 대처의 집권으로 나타난 사회문제해결에 대한 시장지향적 접근 ▪ 글로클라이제이션으로 나타난 국가의 통제력과 주권 약화 ▪ 빈번한 정부실패 발생	▪ 조직화된 다양한 행위자들의 출현과 정책결정의 분권화 ▪ 사회적 변화와 복잡성의 증가 ▪ 국가중심의 전통적 책임성의 변화
전영평 (2003)	▪ 국가중심이론적 관점에서 정부의 관리능력에 관심을 가짐 ▪ 경제, 사회 발전의 동력으로서 공공서비스 공급체계에 관심을 가짐	▪ 국가중심적 관점을 유지하면서 국가 차원의 사회통합과 발전을 위한 능력에 관점을 가짐 ▪ 지역경제 활성화를 위한 민관파트너십 강조 ▪ 거버넌스에 대한 국제사회의 관심 고조	▪ NGOs의 역할인식과 역할 증대 강조 ▪ 새로운 제도화 기능 및 과정의 개발 필요성 증가 ▪ 시민사회중심이론과 시장중심이론이 강조되면서 시민사회를 포함한 참여와 합의형성에 기반한 거버넌스 강조

- 거버넌스 등장배경을 정리하면, 정부의 역할과 위상 약화, 새로운 행위자들의 권한과 참여 증대, 새로운 차원의 공공관리의 필요성이 핵심적 요인

○ 거버넌스 개념은 다양하게 다차원적으로 논의되고 있으며 일반적으로 받아들어지는 개념 정의가 부재한 상황

- 현대적 의미의 거버넌스 용어가 최초로 등장한 것은 1989년 세계은행 아프리카 지역에서의 개발 실패 문제에 대하여 제3세계 국가들의 경제위기 원인을 ‘불량 거버넌스’ 때문이라고 지적한데에서 시작

<국외학자들의 거버넌스 개념적 정의>

학자	개념정의
World Bank (1992, 1997)	▪ 국정운영을 위한 정치적 권력행사 ▪ 발전을 위해 한 국가의 경제, 사회적 자원들을 관리하는 권력행사의 방식
Kooimin&Viet (1993)	▪ 거버넌스를 복합조직 또는 네트워크로 부름 ▪ 공식적 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반하여 협력하도록 하는 제도 및 조정형태
Rhodes (1997)	▪ 거버넌스는 최소국가론의 논리를 반영하는 정부개입의 축소, 민간부분의 관리개념을 공공부문에 적용, 공공부문에 이윤개념을 내재화, 시장의 경쟁원리를 구현하는 새로운 공공관리를 통해 효율적인 정부를 구현, 민주주의를 지향하는 사회적 사이버네틱스체계, 공공, 민간 및 자원봉사조직 간의 자기조직화 네트워크 등을 포함
Jessop (1992, 2000)	▪ 국가와 시장기제와는 분명히 대별되는 시민사회 영역 내에 존재하는 자발적이고 자율적이며 자기조직적인 조정양식
	▪ 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체제를 구성하면서 등장한 조정양식
Hooghes&Marks (2001)	▪ 의사결정영역이 핵심적인 대의기관의 범주를 넘어 민간부문으로 확산되는 한편, 공식적인 권한이 국가로부터 초국가적인 기관에서부터 국가하위단위 정부로 분산이 심화되면서 나타난 새로운 형태의 통치체계
Thomson&Perry (2006)	▪ 자율적인 행위자들이 그들의 관계를 지배하는 규칙과 구조 그리고 그들이 함께 다루어야 할 쟁점들을 결정하거나 활동하는 방법을 만들기 위해서 공식적/비공식적 협상을 통해 상호작용하는 과정
Bryson, Crosby&Stone (2006)	▪ 정부와 기업, 비수익조직, 공동체 그리고 시민이 관여하는 파트너십 또는 어느 한 부문의 조직에 의해서 달성할 수 없는 결과를 공동으로 이루기 위해 둘 또는 그 이상의 부문들에 속하는 조직들에 의해 정보와 자원 및 활동 그리고 역량을 연결하거나 공유하는 과정

<국내학자들의 거버넌스 개념적 정의>

학자	개념정의
김석준 외 (2000)	▪ 광의적 거버넌스 : 정부중심의 공적조직과 사전조직 간의 경계가 무너지면서 나타나는 새로운 상호협력적인 조정양식 ▪ 협의적 거버넌스 : 공식적인 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반하여 협력하는 조정형태
정문기 (2009)	▪ 다수의 이해관계자들이 공동목적 및 사회문제를 해결하기 위해서 어느 정도 공식화된 구조와 권한을 가지는 공동행위
박형준&이인원 (2009)	▪ 지역 내 광범위하에 존재하는 다양한 욕구들을 만족시키기 위한 실행계획을 개발함에 있어 다양한 층위에 존재하는 정부조직 뿐만 아니라 민간 혹은 비영리 조직까지가 네트워크로 포함된 통치구조
채종선&김재근 (2009)	▪ 자율성을 갖춘 행위자들이 공동의 문제히결을 위한 협의 및 관리노력의 수단으로 합의 추구를 지향하는 숙의적 의사결정체계
장지호&홍정화 (2010)	▪ 넓은 의미의 거버넌스 : 기업과 비영리단체 등을 포함한 사회영역에서의 행위를 통제하고 방향을 설정하는 체제 ▪ 공공 거버넌스 : 공공재를 통제하고 서비스 공급을 지시하고 가능하게 하는 법 체제, 규칙, 사법적 결정, 관리방식

○ 거버넌스에 대한 기존연구들을 보면, 사회적 조정기제를 의미하는 광의의 개념과 신거버넌스를 의미하는 협의의 개념으로 구분

○ 광의의 거버넌스는 사회적 조정기제로서 공적인 관심사나 문제에 시민들을 포함한 다양한 이해관계자들이 의견을 제시하여 영향력을 행사하고 의사결정이 이루어지는 방법을 결정하는 제도와 절차를 의미

<사회적 조정기제로서 거버넌스 전제조건 9가지>

1. 다양한 사회구성원들이 사회문제 해결에 필요한 지식, 정보, 자원을 공유한다. 2. 사회문제의 복잡성의 증가로 어느 사회구성원도 단독으로 사회문제를 성공적으로 해결할 수 없다. 3. 정부와 시민사회 사이의 경계와 책임이 모호해진다. 4. 상호의존적인 행위자들이 사회문제를 해결하기 위하여 전략적인 선택을 한다. 5. 자치적 네트워크가 사회문제를 효율적으로 해결할 수 있다. 6. 거버넌스는 다양한 상호의존적인 행위자들에 의해 만들어지는 인공물이다. 7. 민주적 시민정신과 공공기업가정신에 의해 이루어지는 복합조직의 지속적인 진화를 통하여 거버넌스와 관련된 집합행동의 문제가 성공적으로 해결될 수 있다. 8. 거버넌스와 관련된 집합행동은 조건에 따라 자발적으로 해결될 수 있으므로 항상 강제적 통제가 필요한 것은 아니다. 또한, 집합행동이 항상 가능한 것은 아니므로 집합행동의 가능성과 한계에 대한 관심이 요구된다. 9. 다양한 행위자들 간의 권력 및 자원의존성이 인류의 복지를 증진할 수 있는 다중심적이고 안정적인 정치, 사회구조를 유지하는 필수조건이다.

○ 뉴거버넌스는 시장을 통해서 자유롭게 도출되는 결정이나 대표민주주의를 통해 선호를 결집하고 전문가들로 구성된 계층제를 통해 내려진 결정보다 많은 사람들의 숙고와 토론을 통해 내려진 결론이 더 우월하다는 가정에 기반하여 자율적인 개인이나 조직 간의 자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조하는 거버넌스를 의미

- 뉴거버넌스는 국가와 시장이 각각 추구하는 절차적 합리성과 실체적 합리성을 모두 부정하며 반성적 합리성을 지향

- 뉴거버넌스에서는 다차원적 정부(국가, 지방 등), 시민단체, 민간기업 등 다양한 구성원들의 자발적 참여로 이루어진 네트워크식 국정관리체계가 발생하며, 정부의 바람직한 역할은 네트워크의 구조와 문화에 영향을 미쳐서 문제해결을 위한 보다 바람직한 조건을 창출하는 역할을 하는 것

- 뉴거버넌스는 국가중심에서 사회중심으로, 정부에서 공동의 복합조직적 협력으로, 계층제에서 비계층적이고 수평적 네트워크로, 조정적 기능과 관계에서 수평적 상호 의존적 관계로 변화

○ 지역공동체 거버넌스란 ‘지역공동체’와 ‘거버넌스’의 복합계념으로 ‘지역공동체가 스스로에 대한 문제들에 대해 민주적인 의사결정을 통해 영향력을 행사하는 체계와 문화’를 의미

- 지역공동체 거버넌스에서 지역공동체의 의미는 지역 주민들이 공동체 의식, 공동의 관심사, 공유된 정체성을 갖고 네트워크를 형성하여 적극적으로 함께 행동하는 집합체의 의미로 해석

- 지역공동체 거버넌스는 사회를 통치하는 방식이 ‘정부’에서 ‘거버넌스’로 바뀌고 있을 뿐만 아니라, 국가의 소유물로 여겨져 왔던 주권이 지역공동체 구성원인 주민들에게로 옮겨가고 있음을 시사

- 지역공동체 거버넌스의 핵심요인은 주민들의 참여를 보장하고 촉진하는 것이며 또한 거버넌스는 지역문제를 해결하기 위해 지역자산을 발굴하고 동원하는데 있어서도 중요

□ 스마트 전문화

○ 스마트 전문화의 배경은 미국과 유럽 간 생산성의 격차를 설명하기 위해 유럽에서부터 출발

- 생산성의 격차는 ‘산업구조효과’와 ‘내적 효과’의 관점에서 설명

○ Knowledge for Growth(K4G)라는 EU자문 전문가집단에서 투자부문의 중복, 모방 등을 해결하기 위해 ‘스마트 전문화’를 제시

- K4G는 이를 위해 2가지의 아이디어를 제시

- 첫째, 특정 영역에의 집중을 통해 지식 및 역량에 대한 범위, 크기, 확산적 효과 등을 구현할 수 있다고 제안

- 둘째, 지식영역으로의 집중적 투자를 통해서 비교우위를 선점할 수 있는 지역 특화영영과 신규영역을 발굴할 수 있다고 설명

○ EU는 스마트 전문화 개념 등장을 지역발전정책의 효과성, 혁신전략의 개선, 공공자원의 효과적 활용, 지역의 경제적 변화형성, 학계의 새로운 통찰 및 개념의 수용의 5가지를 제시

▪ 중복과 모방을 지양하고 효율적․효과적 지역발전정책의 수행을 위함 ▪ 지역의 우선순위를 통해 지역혁신과제를 설정하고, 혁신전략을 수립하기 위함 ▪ 중앙․지방정부 및 민간 사이의 협력을 통한 효과 극대화와 공공자원의 활용을 위함 ▪ 글로벌 가치 생태계 안에서의 지역경제 변화 형성을 위함 ▪ 발전 및 성장을 위한 학문적 통찰과 접근을 위함

○ 스마트 전문화는 우선적으로 투자되어야 하는 지식 및 전문분야에 대한 기업가적 발견의 과정으로 설명될 수 있음

- 스마트 전문화는 정책적 조합 및 연계를 통해 지역의 특성, 강점, 역량 등에 대한 구체적인 분석과 검토를 거쳐 지역강점을 발굴해내고 증대시키는 것으로 구성

- 스마트 전문화를 통한 발전은 기존의 지역발전 정책이나 클러스터 정책과 범위, 초점, 정책 수단적 측면에서 차별성을 가짐

<기존 클러스터와 스마트 전문화의 차별성>

항목	기존정책 및 클러스터	스마트 전문화
범위	네트워크 형성 및 학습을 강조하는 개념	지역의 비전과 목표를 아우르는 포괄적 개념
초점	다양한 주체들 간의 광범위한 협력을 강조	지식기반자본에 대한 투자를 통해 지역능력의 배양을 강조
정책수단	협력을 촉진하는 정책수단 이용	현재의 능력 심화 또는 새로운 능력의 창출을 촉진하는 정책수단 이용

○ 스마트 전문화의 작동 메커니즘은 기업가적 발견-모방적 진입-구조적 진화의 단계를 통해 실행

<스마트 전문화의 작동기제>

○ 기업가적 발견의 과정은 민간영역이 지역사회 내 새로운 가치를 발견해내는 과정에서, 정부는 주체들에게 권한을 위임하는 민간-정부 간 상호작용을 기반

○ 기업가적 발견의 과정을 거쳐 모방적 진입의 단계로 접어들면서, 집적에 의한 외부효과가 발생하게 되고 다양한 유형의 산업 생태계의 구조적 변화가 나타남

- 스마트 전문화를 통한 구조적 진화는 현대화, 전환, 다각화, 기반구축의 네 가지 유형으로 구분

<스마트 전문화를 통한 구조의 전환>

항목	내용
전환	▪ 기존의 전문화 분야를 스마트하고, 포괄적이고 지속가능한 새로운 분야로 전환
현대화	▪ 새로운 지식의 투입으로 기존의 전문화 분야를 시대에 맞게 업그레이드
다각화	▪ 기존 활동 중 잠재적 시너지 효과를 고려하여 새로운 전문화 분야로 다각화
기반구축	▪ 공동 출연이나 기업가적 활동 등을 새로운 전문화 기반 구축

- 스마트 전문화의 잠재적 메커니즘이 실질적으로 운영되기 위한 과정은 복잡하고, 이를 위해서는 효과적인 ‘적정영역의 발굴과 조정실패의 극복’이 요구됨

○ 스마트 전문화 전략은 ‘지역자산’을 기반으로 경제적 성과를 창출하여 지속가능한 지역공동체로 발전하고자 하는 목표를 효과적으로 달성할 수 있는 기제로서 주목받고 있음

<지역공동체의 스마트 전문화 적용 가이드라인>

○ 지역공동체의 스마트 전문화는 ① 지역의 특성과 잠재력을 분석, ② 자생적 조직을 포함한 거버넌스 구축, ③ 미래비전 설정, ④ 기업가적 발견과정을 통한 우선순위 선정, ⑤ 다양한 지역정책의 혼합, ⑥ 모니터링 및 평가, 컨설팅의 6단계에 따라 지역공동체 발전상황 및 범주에 적합하도록 재설계하는 과정에서 효과적으로 작용

- ① 지역의 특성과 잠재력 분석의 단계를 통해 특수한 지역공동체 자산, 인접 공동체와의 연계 및 포지셔닝, 공동체 내의 기업가적 원동력을 파악함으로써 이루어질 수 있음

- ② 거버넌스 구축의 단계를 통해 헌신적 운영위원회 또는 관리팀, 지식주도그룹, 사업연관 또는 프로젝트 특화된 실무진이 포함된 시장과 시민사회과 결합된 거버넌스를 결성하며 이루어질 수 있음

- ③ 미래비전의 공유 단계를 통해 지역공동체 내의 모든 구성원들의 지속가능한 참여를 이끌어내고, 지역공동체 내의 커뮤니케이션 환경을 조성함으로써 이루어질 수 있음

- ④ 우선순위 설정의 단계를 통해 지역공동체가 수행할 수 있는 제한된 수의 혁신 그리고 지식기반의 발전동력의 가능성과 중요도에 따라 인지하고 전략적으로 수행하는 과정에서 조사 또는 참여적 리더십 기반의 세미나, 크라우드 소싱 등의 방법을 통해 이루어질 수 있음

- ⑤ 정책수단의 혼합 단계에서 액션플랜과 로드맵을 구성하고 이를 바탕으로 정책적 결합을 거치면서 이루어지며, 파일럿 프로젝트의 방법으로 효과적으로 수행

- ⑥ 통합적 모니터링 및 평가의 단계를 통해 종합적인 산출 및 결과지표를 인지하고, 결과지표 및 목표치의 기준점을 설정함으로써 수행

□ 집합적 행동문제와 거래비용

○ 지역공동체는 일정한 지역성을 기반으로 정서적 유대감을 가지고 공유하고 있는 목적을 위해서 긴밀하게 상호작용하는 조직이나 사람들의 집단을 의미하지만 구성원들 간에는 이질적 특성이 존재하며 상이한 목적함수로 인하여 집합적 행동 문제들을 비일비재하게 경험하고 해결해야할 대상이 되곤 함

○ 집합적 행동을 가장 먼저 정의한 Smelser(1962)는 “신념에 기초하여 기존의 사회규범과 제도, 그리고 가치체계의 변화를 추구하려는 다수 개인들의 적극적 공동행동”으로 정의

- 집합적 행동은 두 가지 의미를 가지고 있음

① 잘 정의되지 않은 상황 또는 비 구조화된 상황에 대처하기 위해 일어나는 다수 개인들의 행동 ② 기존의 규범, 제도, 정책, 가치 등의 변화를 지향하는 다수 개인들의 조직적이며 합리적인 공동행동

○ 집합적 행동문제에서 개인은 주어진 자원의 범위 내에서 일관된 선호를 통해 가능한 대안들과 그 결과에 대해 완전한 정보와 계산능력을 동원하여 자기이익 또는 효능의 극대화를 합리적으로 추구하는 경제적 주체

▪ 집합적 행동문제는 합리성을 기반으로 한 개인적 이익추구 행동이 집단이익의 관점에서 보았을 때 의도하지 않은 불합리한 결과를 초래하는 경우 ▪ 합리적인 자기이익 추구의 행동이 파레토 열위의 결과를 초래하는 경우

- Olson(1965)은 합리적 인간이라면 대규모 그룹에 있어 공동의 이익을 위해 협동할 아무런 인센티브가 없다고 봄

- 집합행동에서 발생하는 편익은 집합재의 성격을 가지고 있기 때문에 배제가 불가능

- 합리적 개인들은 같은 생각을 하기에 공공재 생산에 자발적 기여를 기대하는 것이 어려움

- 그러나 소규모 집단에서는 공동체의 목적이 공공재적 특성을 가지고 있어서 무임승차를 하려는 경향이 있다고 해도 상호작용의 가능성이 높고 비참여자가 눈에 쉽게 띄기 때문에 집합적 행동을 하게 됨

○ 집합적 행동이 협력적 거버넌스로 발전할 수도 있지만 집합적 행동 딜레마에 봉착할 수도 있는데, 이것을 결정하는 요인은 네 가지로 이야기할 수 있음

① 집합적 행동은 물리적 자원의 특징과 관련된 정보에 의해서 많은 영향을 받음. 물리적 자원의 특징, 관련된 정보와 커뮤니케이션의 투명성이 성공적인 집합적 행동에 중요한 영향을 미치기 때문임 ② 참여하는 이해관계자 집단의 특징이 중요함. 참여하는 구성원들의 규모와 동질성, 신뢰, 규범, 상호호혜와 같은 사회적 자본을 통하여 이들의 상호작용이 더욱 촉진될 수 있음 ③ 제도적 장치가 집합적 행동에 중요한 영향을 미침. 관련된 이슈와 연관된 제도적 장치들이 체계화되어 있을 때 집합적 행동 딜레마로 귀결되지 않고 협력적 거버넌스를 구현할 수 있음 ④ 외적인 환경, 즉 재정적 지원과 비재정적 지원이 집합적 행동에 중요한 영향을 미침. 재정적 지원은 주로 재정문제로 인하여 많은 거리비용을 발생시킬 수 있는 집합적 행동의 초기단계에 중요한 영향을 미치며, 비재정적 지원은 기본적인 권한과 가이드라인, 규칙을 체계화하고 공유하는 목표를 실행하는데 많은 영향을 미침

○ 집합적 행동문제를 해결하기 위해서 자기조직화와 자발적 협력이 중요하며 구체적으로 개인적 해결책, 집합적 해결책, 강제적 해결책이 있음

<집합적 행동문제의 해결기제>

구분	내용
개인적 해결책	▪ 명확한 동기부여를 해줌. 이타주의, 공정한 규범, 협정준수를 위한 의무규정 등을 강조함 ▪ 다른 방식은 순서가 명확한 게임. 반복적 메커니즘, 사회적 관례, 핵심적 사항과 관련된 전략들을 명확하게 제시하여 합리적 기대를 제공함
집합적 해결책	▪ 조직화된 커뮤니케이션, 협상과 투표의 명확한 메커니즘과 같이 정책결정 과정을 명확하게 해줄 필요가 있음
강제적 해결책	▪ 계약, 수직적 규칙, 감시와 처벌규정으 명확하게 해서 안정적이고 협력적인 거버넌스를 구현할 수 있게 해줌