주민자치회 설치/운영 현황 및 향후 개선과제 - 하혜영, 국회입법조사처, 2020.

Ⅰ. 서론

 

○ 주민자치는 지방분권으로 이양된 지방정부의 권한을 주민들이 제대로 행사하도록 보장하는 것이며, 주민들이 지역의 문제를 스스로 찾아 해결방법을 결정하는 것임, 주민자치는 실질적인 지방분권을 완성하는데 핵심요인임

 

○ 주민자치를 위해서는 주민과 접촉하는 최일선 행정단위인 읍․면․동 기능과 역할의 변화가 필요함, 이에 따라 정부는 읍․면․동 단위로 주민참여기구인 주민자치회 제도를 시범적으로 도입․운영하고 있음

- 주민자치회는 2013년에 최초로 시범적으로 실시된 이래로 2019년 12월 말 기준으로 전국에 총 408개가 시범적으로 운영되고 있음

- 주민자치회는 읍․면․동에서의 실질적인 주민참여 플랫폼 역할을 수행하도록 고안된 것임

 

○ 현 정부의 「자치분권 종합계획」에서 ‘주민주권 구현’이란 목표 하에 ‘주민자치회의 대표성 제고 및 활성화’가 주요 정책과제로 선정된 이래, 주민자치회 관련 입법․정책적 개선과제가 계속 논의되고 있음

- 2018년 발표한 「자치분권 종합계획」에서 주민자치회의 대표성 제고 및 활성화를 위한 세부방안으로 ① 주민자치 대표기구로 주민자치회 설치 확대, ② 주민자치회의 주민참여예산 의견 반영, 공공시설 위․수탁 업무수행, 자치규약 제정 등 실질적 역할 및 권한 부여, ③ 주민자치회 제도 개선 및 활성화 방안 마련 등이 포함됨

 

○ 행정안전부는 2020년 중점추진과제로 ‘주민자치회 활성화’를 선정하고, 행정의 최일선의 읍․면․동에서 주민자치와 주민참여를 통해 성숙한 지방자치를 구현하고자 관련 제도를 정비하고 있음

- 행정안전부는 2020년 주민자치회 활성화 방안으로 ① 시범실시 지역을 600개 이상 읍․면․동으로 확대하고, ② 주민자치회 위원 자격요건을 개선하여, ③ 편리한 참여여건을 조성하고, ④ 다른 주민참여기구와의 연계 강화를 추진하는 등의 제도 개선안을 마련하고 있음

 

Ⅱ. 주민자치회의 도입 개요

 

□ 주민자치회의 개념과 필요성

 

○ 현재 시범 실시되는 주민자치회는 풀뿌리 주민자치 활성화와 주민들의 민주적 참여의식의 고양을 위해 읍․면․동 단위에 설치되는 주민참여기구임

 

○ 주민자치회와 주민자치위원회 및 지방의회와의 차이점을 보면 다음과 같음

- 기존에 설치․운영되고 있는 주민자치위원회는 읍․면․동사무소에 설치된 주민자치센터의 운영만을 담당하는 반면, 주민자치회는 주민자치, 읍․면․동 협의․자문, 지자체 위탁․수탁 등의 업무를 수행함

- 주민자치위원회는 조례에 근거하여 읍․면․동장이 위촉하고 있는 반면, 주민자치회는 법률에 근거를 두고 지방자치단체장이 위원을 위촉하고 있음

- 주민자치회는 읍․면․동 단위로 설치되는 주민참여기구로 지방의회와 같은 주민대의기관은 아님, 주민자치회는 지방의회가 정한 예산 범위 안에서 일부 사업의 집행권을 시․군․구로부터 위탁받아 수행하거나, 의견을 제출할 수 있으나 지방의회는 주민자치회 의견에 구속되지 않음

- 지방의회는 「헌법」과 「지방자치법」에 따라 조례 제․개정․폐지, 예산심의․확정, 결산승인, 기금설치․운영 등의 권한을 주민들로부터 위임받은 기관이며, 지방의회의원은 선거를 선출되는 주민대표임

 

○ 현재 우리나라의 기초 지방자치단체인 시․군․구의 인구 규모는 해외 유사 국가와 비교하면 큰 편에 속함, 이에 따라 실질적인 주민자치가 물리적 여건상 어려운 상황이기 때문에 하부단위인 읍․면․동 수준의 주민자치를 장려하기 위한 제도적 기반이 마련될 필요가 있다는 의견이 있어 왔음

 

○ 이제 지방자치 패러다임이 주민중심 지방분권으로 전환되고 있어서, 다양한 지역문제를 주민 스스로 해결하는 민주적 참여의식의 고양이 필요한 시점이며, 이에 따라 주민자치회 제도의 도입 필요성이 제기됨

- 첫째, 근린생활 단위에서 지역주민이 직접 의사결정 권한을 행사하는 주민자치가 점차 강조되고 있음

- 둘째, 주민자치회가 읍․면․동별 행정서비스의 사각지대 발생을 방지하는데 기여할 수 있음

- 셋째, 주민자치회를 통해 지역의 실정에 맞는 맞춤형 주민자치가 구현될 수 있음

 

□ 주민자치회의 도입 과정

 

○ 1998년 IMF 국가 부채 위기상황 속에서 공공부문의 개혁요구와 정부조직의 축소 논의가 본격화되었음

 

○ 1999년 읍․면․동의 기능개편으로 주민자치센터가 읍․면․동별로 설치 및 운영되기 시작함

 

○ 2010년 10월 1일에 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」이 제정되었고, 주민자치회의 설치 등(제20~제22조)에 관한 규정이 포함됨

 

○ 2012년 12우러 지방행정체제개편추진위원회는 주민자치회의 시범실시 모델(안)을 제시함

 

○ 2013년 5월 28일에 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」이 제정되었고, 주민자치회 설치․기능․구성 등(제27~제29조)에 대한 규정이 포함됨

 

○ 이에 따라 주민자치회는 2013년 7월부터 1차 시범실시로 31개 읍․면․동에서 시작했으며, 2015년10월에 18개소가 추가되어 2016년 12월까지 총 49개소가 운영됨

 

○ 특히, 현 정부의 출범 이후 주민자치회는 자치분권종합계획의 주요 과제로 선정되어 시범실시의 지역이 점차 확대괴고 있음

 

□ 주민자치회의 설치 근거

 

○ 주민자치회 시범실시의 법적 근거는 현행 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」임

 

○ 행정안전부는 주민자치회 시범실시와 운영 등을 위하여 「주민자치회 시범실시 및 설치․운영에 관한 표준 조례안」을 만들어서 지방자치단체에 제공해 오고 있음

 

○ 2020년 4월 22일에 행정안전부가 개정된 「주민자치회 시범실시 및 설치․운영에 관한 표준조례안」을 지방자치단체에 제공했는데, 주요 내용을 보면 다음과 같음

- 첫째, 주민자치회 위원 자격요건을 개선함, 청소년의 선거 연령을 19세에서 18세로 하향하고, 외국인주민의 참여 기회를 보장함

- 둘째, 주민자치회와 타 참여기구 간 연계 확대, 주민세 상당액 지원, 온라인 참여여건 조성 등에 대한 지자체 지원을 강화함

 

○ 현재 주민자치회를 시범 운영하는 기초자치단체는 「○○주민자치회 설치․운영에 관한 조례」를 제정하고 있으며, 보다 세부적인 운영규정은 각 읍․면․동별 주민자치회에서 별도의 세칙으로 제정됨

 

Ⅲ. 주민자치회의 운영 현황

 

□ 주민자치회의 구성 및 운영 제도

 

○ 현재 시점 실시되는 주민자치회는 읍․면․동에 설치할 수 있는데, 명칭은 일반적으로 ‘○○읍․면․동 주민자치회’로 하고 있음

 

○ 주민자치회의 역할을 보면, 크게 주민자치 업무와 더불어 지방자치단체의 위임 또는 위탁 등의 사무를 처리하는 것인데, 구체적으로 살펴보면 다음과 같음

- 첫째, 주민자치 업무로 기존 행정체제에서 반영되기 힘든 근린 자치 영역의 업무임

- 둘째, 협의업무로 주민 문화․복지 등 주민생활과 밀접한 관련이 있는 업무임

- 셋째, 위탁업무로 주민의 권리․의무와 직접 관련되지 않은 집행업무의 위탁임

 

<주민자치회 구성(예시)>

 

 

○ 주민자치위원의 선정과정을 보면, 주민 중에서 일정시간 주민자치 관련 사전교육을 이수한 사람을 대상으로 공개추첨 또는 위원선정위원회의 심의 등을 통해 선정됨

 

○ 주민자치회 위원의 지원 자격은 해당 읍․명․동에 주민등록 또는 주소를 둔 사업장․단체 근무자임, 다만, 지역별로 필요한 경우에는 연령대 등을 조정할 수 있음

 

○ 현재 주민자치회 운영과 관련된 예산은 크게 지방자치단체의 지원금과 자체재원으로 구성됨

 

□ 주민자치회의 운영 현황

 

○ 2019년 12월 31일 기준으로 주민자치회는 96개 시․군․구, 408개 읍․면․동에서 시범실시 중에 있음

 

○ 주민자치회가 설치된 408개 읍․면․동의 2020년도 관련 예산을 살펴보면 다음과 같음

- 2020년 3월 말까지 예산이 확정되지 않은 44개(추경 등 추후예산 편성)을 제외하고 364개 주민자치회의 총 예산은 약 268억 원이고, 이 중에서 지방자치단체의 지원금이 약 197억 원(73.7%), 주민자치회의 자체재원이 약 70억 원(26.3%)임

- 2020년도 예산에서 주민자치회의 자체재원이 있는 경우는 조사된 364개 중에서 131개(36%)이고, 나머지 233개는 모두 지방자치단체의 지원금으로만 구성됨

 

□ 시범운영의 한계

 

○ 그동안 시범운영되고 있는 주민자치회의 한계점으로 지적되는 사항은 다음과 같음

- 첫째, 주민자치회의 전국적 확대를 위해서는 현행 법 규정만으로는 한계가 있음

- 둘째, 주민자치회 구성이 획일적이고, 지역특성을 반영하지 못한다는 주장이 있음

- 셋째, 주민자치회의 기능과 역할이 모호하고, 사업범위가 불분명하며, 주민의 대표성도 미흡하다는 지적임

 

Ⅳ. 향후 개선과제

 

□ 주민자치회 설치 및 운영 관련 법률

 

○ 주민자치회가 주민의 대표기구로서 인정받기 위해서는 이에 대한 법적 권한과 지위를 명확히 설정해야 함

 

○ 주민자치회의 법률 형식을 「지방자치법」개정을 통해 관련 규정을 신설할 지 혹은 별도의 제정법으로 할지에 대해서는 입법․정책적으로 결정할 사안이며, 각각의 법률 형식에 따른 장․단점이 존재함

- 첫째, 「지방자치법」개정을 통해 주민자치회 관련 규정을 신설할 경우에 설치 근거는 명확히 할 수 있으면서, 보다 상세한 규정은 각 지방자치단체의 자치법규로 위임하여 지역특색을 살릴 수 있음

- 둘째, 「주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률」과 같이 별도의 법률을 제정할 경우에 주민자치회 제도의 실효성을 높일 수 있고, 이로 인해 주민자치를 실현하는데 기여할 것임

 

□ 주민자치회의 기능 및 역할

 

○ 주민자치회가 풀뿌리 민주주의 구현을 위한 주민참여기구로 역할을 다하기 위해서는 주민자치회의 기능과 업무에 대한 보다 명확한 규정이 필요함

- 현재 지방자치단체는 주민자치센터와 주민자치위원회를 이미 운영하고 있음, 기존 기구와의 차별성이 보다 부각될 필요가 있음

- 주민자치회가 수행할 수 있는 지자체의 위․수탁 사무의 영역을 획정하는 것이 필요함

- 주민자치의 핵심은 지역 내 마을의제를 적극적으로 발굴하고 이를 해결할 수 있는 대안을 개발하는 것이 중요하기 때문에 향후 주민자치회는 ‘주민자치사무’의 개발과 수행에 보다 집중할 필요가 있음

 

○ 지역에는 주민자치회 외에 다양한 지역의 자생적 참여기구들이 있는데, 유사 단체와의 통합 및 업무 조정의 문제가 해결될 필요가 있음

 

○ 주민자치회의 성공을 위해서는 주민의 대의기관인 지방의회와의 관계 설정에 대해서도 논의가 필요함

 

□ 주민자치회의 구성방식

 

○ 주민자치회의 실효성 제고를 위해 지역특성별로 다양한 주민자치회의 구성 방식을 마련해야 할 것임

 

○ 그동안 주민자치회를 법인으로 할 지 여부에 대해서도 찬․반 논란이 있었음, 주민자치회의 구성과 관련해서 법인으로 할지 여부에 대해 심도 있는 논의가 필요할 것으로 보임

- 주민자치회에 법인격을 인정한다는 것은 주민자치회를 공법인으로서의 지위를 부여한다는 것으로서 주민자치회가 자신의 이름으로 부동산 또는 부동산에 관한 권리를 보유하거나 재산에 관한 법률행위를 할 수 있도록 하기 위한 것임

- 주민자치회는 법률에 의해 설립 및 구성 근거가 마련되는 것이고, 해당 행정구역 내에서는 지방자치단체 사무의 일부를 수탁․위탁받아 수행하게 되는 등 특수한 지위를 가지는 것이므로, 반드시 법인으로 해야 할 필요성이 존재하는 것은 아니라는 의견도 공존함

- 특히, 현재 광역 및 기초 지방자치단체는 법인이지만 읍․면․동은 법인이 아니라는 점에서 자치조직인 주민자치회가 법인이 되면, 비법인인 읍․면․동과의 불균형이 발생하는 문제가 있음

 

□ 주민자치회 위원의 결정 방식

 

○ 주민자치회 제도의 성공은 열정과 능력 등을 지닌 위원을 제대로 선정하는 것임, 이를 위해서 주민자치회 위원의 결정 방식은 지역별 특성에 따라 자율적이고 민주적인 방식이 사용되어야 함

 

○ 주민자치회 위원은 공개모집에 의한 선발방식이 바람직함, 다만 제도가 안정되기까지 위원의 선발이 쉽지 않다면 경력 및 전문성을 고려한 추천과 공개모집방식을 혼합하는 등 지역특성에 맞는 자율적 선정방식이 병행될 수는 있음

 

○ 주민자치회 위원의 선발 및 위촉에 있어 지방자치단체의 개입 관련 규정에 대해 논의가 필요함

- 주민자치회의 위원이 자치단체장에 의해 임명됨에도 불구하고 그 위원에게 지역의 대표성을 부여할 수 있는지에 대한 논란이 있어 옴

- 일각에선 주민자치회의 위원은 주민의 자율적 의사에 의해 선출된 대표라는 점에서 지방자치단체장이 별도의 위촉절차를 거칠 필요가 없고, 주민에 의해 주민자치회 위원으로 선출된 사실을 행정기관에 통지 내지 신고하는 것만으로 충분하다는 의견ㄷ 있음

 

○ 주민자치회 위원은 무보수 명예직의 신분으로 하는 것이 바람직하고, 지역사회의 능력과 재능을 기부할 수 있도록 유인책을 마련해야 할 것임, 그리고 위원의 활동에 있어 정치적․종교적 중립과 함께 사익 배제 등의 원칙이 반드시 준수되어야 함

 

□ 지방자치단체의 지원 및 감시․감독

 

○ 주민자치회가 제대로 정착되기 위해서는 지방자치단체의 행정 및 재정적 지원이 필요할 것으로 보임, 그러나 추후 주민자치회의 자율성 확보를 위해서는 정부의 직접적인 보조금보다는 주민자치회 사업 등을 통한 수익금, 후원금 등 자체 재원의 비중을 늘릴 수 있는 제도 개선이 요구됨

 

○ 정부는 주민자치회의 재정 강화를 주민세(개인균등분 등) 징수분 일부 금액을 차년도 세출예산에 편성하고 주민자치회에서 보조금 등으로 교부받아 주민자치 사업비로 집행하는 방안 등을 제시함

 

○ 주민자치회의 재정 강화를 위해 주민세 등 세금을 활용할 경우에는 주민자치회의 예산편성 및 결산 등 재무관련 사항에 대해서 지방자치단체의 감시 및 감독이 필요할 것으로 보임

 

○ 마지막으로 주민자치회의 행정 및 재정 운영의 투명성을 제고하기 위해서는 상시 정보공시 제도를 도입하여 지역주민들의 감시체제 역시 강화해야 할 것임

 

Ⅴ. 결론

 

○ 향후 주민자치회를 전국으로 확대하기 위해서는 사전에 그동안 운영실태를 바탕으로 개선책을 마련할 필요가 있음

- 첫째, 주민자치회의 확대 실시를 위해서는 법적으로 명확한 근거가 필요함

- 둘째, 주민자치회가 대표적인 주민참여기구로의 위상을 정립하기 위해서는 주민자치회의 역할, 기능 및 업무 등에 대한 명확한 규정이 필요하며, 이를 위해서는 지역의 기존에 존재하는 다양하고 유사한 주민참여기구와의 통합 및 업무 조정이 선행되어야 함

- 셋째, 주민자치회의 실효성 제고를 위해서는 지역특성을 반영한 다양한 주민자치회의 구성 방식에 대한 논의가 필요함

- 넷째, 주민자치회 위원의 결정 방식은 공개모집에 의한 방식이 바람직하고, 지역별 특성에 따라 자율적이고 민주적인 방식이 사용될 수 있도록 함

- 다섯째, 주민자치회가 정착되기 전까지 지자체의 행정 및 재정적 지원이 필요하지만, 자율성 확보를 위해서 주민자치회의 자체 재원 확보를 위한 방안 마련이 필요함, 특히 재정 강화를 위해 지자체가 지원금을 제공할 경우에는 재무관련 사항에 대해서 지자체의 감시․감독이 필요할 것으로 보임