국가 재정관리제도 개선방안 : 국회 재정심사과정을 중심으로 - 김상수/김영록, 2019.

Ⅰ. 서론

재정관리 정책수단이 재정건전성, 책임성 및 민주적 통제성, 재정배분의 합리성 등의 재정관리목표의 달성에 노정하는 한계는 주로 구체적인 운영여건이 미흡하다는데 있다. 정부와 국회의 재정관리제도에 대한 개선노력은 여야간의 정치적 타협으로 미봉책에 그치는 경우가 있었고, 재정관리 전문가 육성을 위한 노력이 부족했으며, 인센티브 마련 등 유인 구조도 미약했다. 자율성과 인센티브가 미흡한 상황 속에서 성과주의 관리방안만 추가되면 정보의 비대칭성으로 필연적으로 형식적인 재정관리 운용이 발생한다. 더욱이 현행의 정치제도 상에서 발생하는 국회의원의 선심성 예산정치로 국가적인 관점에서 재정문제를 접근하기 어려운 측면도 상존한다.

재정관리의 합리적이고 바람직한 운용을 위해서는 정치제도의 변화와 함께 국회 재정심사과정에 대한 개선도 반드시 필요하다.

Ⅱ. 재정관리의 현황 및 평가

1. 재정관리의 개념과 역할

재정관리의 역할은 크게 거시적․미시적인 측면으로 구분할 수 있다. 거시적인 측면은 재정의 중장기적 지속가능성인 재정건전성 확보, 경기조절기능 즉, 경기안정화와 활성화, 그리고 국회의 재정심사 및 정부의 재정집행에 대한 책임성 확보이고, 미시적인 측면은 분야별 재정배분에 관한 합리적 의사결정체제구축, 행정서비스의 효율적인 전달로 설명할 수 있다. 이러한 재정관리는 행정 수요가 있는 곳에 재원을 효율적으로 배분하여 행정서비스가 정책수요자에게 효율적으로 전달되도록 하며, 이에 필요한 재정을 지속적으로 유지 가능하도록 관리하는 것이 궁극적인 역할이라 할 수 있다.

2. 재정관리의 정책수단 및 동향

우리나라는 2000년대 후반부터 두 번의 경제위기를 겪으면서 재정개혁의 일환으로 선진국의 재정관리 정책수단을 도입했다. 재정관리 전 과정에 관계된 재정관리 정책수단은 다양하게 있으나, 크게 재정심사와 관련한 의사결정체계와 업무절차의 개선, 재정집행상 재정규칙의 도입, 재정 환류를 위한 재정정보의 투명성 제고 등으로 구분할 수 있다.

재정편성 및 심의와 관련한 의사결정체계의 개선은 효과적인 재정관리를 위한 가장 중요하고 본질적인 정책수단의 하나이다. 이러한 의사결정 방식의 변화나 개선은 재정편성과정에서 발생할 수 있는 관료나 국회의원 등 정책결정권자의 이기적 선택행위에 따른 도덕적 해이나 역선택을 줄일 수 있다. 또한, 국회의 재정심사과정에서 국회선진화법에 도입된 예산안의 본회의 자동부의 제도도 예산심의의 지연을 방지하기 위해 의사결정을 강요하는 정책수단이다.

재정집행상 재정규칙의 도입과 관련한 정책수단은 중장기 예산의 됭ㅂ, 재정범위의 확대, 예측지 못한 재정위기에 대비하기 위한 위험관리기법 도입, 성과주의와 발생주의의 도입 등이 해당된다.

환류를 위한 재정정보의 투명성 제고와 관련하여 성과주의를 강화하여 재정활동에서 발생한 성과를 다음 예산에 반영하는 환류시스템 마련이 필요하다.

그러나 우리나라 재정관리 측면에서 2006년 국가재정법 제정에 따라 실시된 재정개혁의 일환으로 국가재정운용계획, 하향식 총액배분자율편성, 성과주의 재정관리, 프로그램 예산, 발생주의 회계, 통합재정정보시스템 등을 도입하였으나, 재정관리가 형식적으로 운영되는 측면이 있으며 체계적인 성과평가 및 환류가 이루어지고 있지 못하다.

우리나라는 재정관리의 필요성이 강조되면서 주요 선진국의 재정개혁수단을 도입하였고, 재정을 협의의 개념에서 벗어나 헌법의 재정조항을 구체화한 국가재정법을 제정하였다. 하지만 재정개혁 정책수단의 도입에도 헌법상 재정통제권을 가진 국회의 재정심사과정에서의 재정개혁은 여전히 미흡한 상태이다. 1987년부터 2018년까지 국회의 예산수정 현황을 분석하면, 감액과 증액을 합한 순수정액의 비율이 1989년을 제외하고는 1% 미만으로 나타났다. 이와 같이 예산수정비율이 낮은 것은 재정관리목표를 달성하기 위한 국회의 재정심사과정에서의 조치가 여전히 미흡하다는 것을 나타낸다.

Ⅲ. 재정관리에 관한 이론적 고찰

1. 공공선택이론

공공선택이론 또는 합리적 선택이론은 재정결정과정이 정책결정자들의 합리적인 사익추구 행위로 설명한다.

2. 선심성 예산정치이론

의회의 재정통제 강화는 재정건전성 측면에서 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 상존한다. 긍정적인 측면은 이전재원을 확보하기 위한 국회의원간의 상호경쟁을 통해 재원배분의 효율성을 확보하고 정부의 확정정책을 견제하여 방만한 예산집행을 막을 수 있다. 반면, 재정통제권을 도입한 것은 재정민주주의를 강화하여 국가의 재정건전성을 확보하려는 취지이나, 이러한 취지와 달리 예산심의 권한을 국회의원 자신의 재선을 확보하기 위한 도구적 수단으로 행사하는 선심성 예산심의행태가 나타날 수도 있다.

3. 주인-대리인이론

주인-대리인이론은 주인인 국민의 선호와 요구를 정부와 의회가 대리한다. 주인과 대리인 사이에는 불가피하게 정보의 비대칭성으로 이해관계가 상충하는 대리인문제가 발생한다. 이는 역선택과 도덕적 해이 및 무임승차자 문제를 일으킨다.

4. 거래비용이론

조직 내․외부의 거래에서 발생하는 비용을 줄이기 위해서는 네트워크 또는 파트너십과 같은 협력체계가 중요하다. 이 이론은 참여자들이 제한된 합리성을 가진다고 가정한다. 부족한 정보 등 제한된 합리성을 가진 참여자들은 필요한 자원을 확보하기 위해 협상과 계약을 통해 거래하며, 계약유지에 필요한 비용을 줄이기 위해 참여자간에 협력을 통해 신뢰나 평판 같은 사회적 자본을 형성한다.

거래비용경제학과 달리 거래비용정치학은 차이점도 있다. 거래비용경제학은 시장의 효율성을 중요시하나, 정치적 효율성은 국회의원의 재선가능성 여부가 기준이 된다. 제한된 합리성하에서 정치가는 다음선거의 당선가능성이 높을 경우 이득이 손실보다 크다고 인식하고 거래비용이 최소화되는 정치적 의사결정구조를 선택한다. 의회와 정부간의 재정관리 위임도 거래비용정치학이 적용된다.

Ⅳ. 의회 재정심사제도 외국사례 분석

시사점

국가들의 재정개혁은 거시경제 안정과 경제전체의 총수요 관리를 위해 효율적인 재정의사결정체계 구축과 합리적인 유인체계를 마련하여 중장기적 시계 속에서 재정건전성을 유지하고 재원의 효율적인 배분으로 정책대상자에 대한 책임성 및 민주적 통제성을 제고한다.

각국은 정치제도와 경제상황에 맞게 재정관리제도를 운용하였으나 정부형태에 따라 예산편성권과 적극적 재정심사권한에 차이가 있다. 각국은 정치상황에 따라 의회의 재정 통제권 유형이 다르지만 재정민주주의를 바탕으로 재정건전성을 강화하는 추세로 나타난다.

Ⅴ. 국회 재정심사제도의 전략적 개선방안

정부는 재정권을 행사할 때 국민의 대표기관인 의회의 재정심사와 통제를 받는다. 의회의 예산․결산 심의․확정권한, 재정수반 법률 등의 심사권한 등이 해당한다. 이 가운데 의회의 재정 심사․확정권한은 헌법상 재정권한의 핵심이라 할 수 있다.

1. 책임성과 민주적 통제성에 관한 논의

○ 예산법률주의 도입

대부분의 선진국은 예산이 법률 형식인데 반해 우리나라와 일본은 법률과 다른 특수한 형태로 본다. 헌법상 조세는 법률로 정한다고 조세법률주의를 규정하고 있으나, 예산은 이러한 규정이 없어 통설은 예산비법률주의를 취한다.

책임성과 민주적 통제성 관점에서 예산법률주의를 채택할 경우 긴급한 재정조치가 필요한 상화에서 탄력적인 예산집행을 저해할 우려도 있으나, 의무지출법률이 증가하고 있음에도 예산과 법률의 형식차이로 이를 명확하게 반영하지 못하고 있으며, 예산지출에 대한 법적 책임성을 강제할 수 없는 문제가 있다. 또한 법률과 달리 예산은 대통령의 거부권이 인정 안되어 헌법상 견제와 균형의 원칙에도 부합하지 않는 측면이 있다.

재정정보의 비대칭성을 해소하기 위해서도 예산지출법률에 예산지출용도와 목적, 절차, 권한 및 책임을 상세하게 규정하여 민주적 통제성을 강화하여야 한다.

우리나라 예산안을 심의․의결하면서 부대의견을 함께 채택하고 있다. 이는 예산이 법률과 다른 형식이기 때문에 부대의견을 통해 특정 정책이나 사업에 대한 국회의 의견을 표시하기 위한 것이다. 부대의견은 법률상 근거가 없어 예산결산특별위원회의 예산심사 보고서에 첨부되어 본회의에서 채택되며, 엄밀한 의미에서 정부가 국회에 제출하는 예산의 일부가 아니므로 정부에 대한 구속력이 있다고 단정할 수 없다. 다만 본회의에서 의결된다는 점에서 광의의 국회 재정심사권 및 통제권에 포함된다고 볼 수 있다. 부대의견의 효력에 대한 논란을 불식시키기 위해서는 법령상의 근거가 필요하므로 헌법상 예산법률주의를 채택하거나 헌법 개정 이전이라도 최소한 부대의견의 법적근거를 국회법 등에 마련하여야 할 것이다.

○ 헌법상 국회 결산책무 명시

결산은 책임성과 민주적 통제성을 강화한다는 점에서 국회의 재정통제권한으로 규정되어야 하나, 헌법은 감사원의 권한으로만 명시하고 있어 재정통제에 한계가 수반된다. 국회법은 국회가 결산을 심사하여 위법 또는 부당한 사항이 있을 경우 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 시정을 요구하고, 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 결과를 국회에 보고하게 하며, 감사원에 대해 감사를 요구할 수 있도록 규정하고 있다.

그러나 헌법상 국회의 결산심사권한을 명시하지 않아, 국회법에서 정부에 대한 시정요구나 감사원에 대한 감사요구를 하더라도 조치를 이행하지 않거나 미흡할 경우 강제할 수 없는 한계가 있다. 또한 감사원이 직무상 독립이라 하더라도 헌법상 정부에 설립된 대통령 소속기관이므로 정부에 대한 감사에는 부득이하게 일정한 한계가 수반될 수도 있다. 그리고 국회는 결산을 수정할 수가 없어 정부가 제출한 결산을 승인하는 역할에 그쳐 정부의 정치적 책임을 소극적으로 면제하고 있다.

헌법이 민주적 정당성을 가진 의회가 재정민주주의에 따라 재정통제권을 행사하도록 한 취지를 고려할 때, 헌법에서 결산에 대한 심사 및 회계검사를 국회의 책무로 규정하는 것이 책임성과 민주적 통제성을 위해 필요하다.

○ 적극적 재정심사권한 도입

헌법 제57조는 국회가 정부의 동의없이 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없도록 국회의 적극적인 재정심사권한을 인정하지 않는다. 이는 국회의 선심성 예산심의행태로 인한 재정배분의 효율성 저해와 무분별한 재정확대를 방지하는 수단인 반면, 헌법이 부여한 재정민주주의를 통한 책임성과 민주적 재정통제성을 저해하는 측면이 있다.

우리나라는 정치구조상 집권당과 야당간에 적극적 재정심사권한에 대한 입장차이가 있다. 국회의 재정심사과정에서 여당은 당정협의를 통해 주요사업의 예산을 반영하는 반면, 야당은 예결위의 계수조정소위원회를 통해 여당 및 재정당국과 심의와 협상을 통해 관심사업과 지역예산 등을 반영하는 과정을 거친다. 여당은 본질상 정부와 긴밀한 관계를 유지하며 재정통제권에 다소 소극적인 반면, 야당은 다음번 선거에서 집권하기 위해 정부와 국회의 재정결정과정에서 재정통제권을 강화하려는 경향이 강하다.

향후 예산법률주의를 도입할 경우 예산과 달리 법률로 의결하기 때문에 국회의 지출예산 증액과 새 비목 설치에 대해 정부의 동의를 받는 것은 국회의 입법 전속권한을 침해할 수 있다. 정부에 의한 입법권 제한은 예산법률주의의 취지상 재정민주주의에 따른 책임성과 민주적 통제성을 어렵게 한다. 대통령제를 채택하는 우리나라는 예산법률주의를 도입할 경우 예산안의 소극적 심사에서 벗어나 의회와 정부의 상호협력관계를 통한 적극적인 재정심사권한이 필요하다.

2. 재정건전성에 관한 논의

○ 회계검사권한의 국회 부여

미국, 영국, 스웨덴 등은 회계섬사원이 의회 소속의 독립기관으로 운영되는 반면, 우리나라는 헌법 제97조에 따라 회계검사권한이 입법부가 아닌 행정부 소속하의 감사원에 있다. 국회는 재정심사기구로 예결위, 상임위 및 예산정책처가 있으나 주요국들과 달리 의회에 회계검사권한이 없어 부득이 재정정보를 정부에 의존할 수밖에 없다. 재정건전성을 위한 의회의 재정통제가 제대로 작동하려면 재정과정에서 생성되는 정보의 비대칭성을 극복해야 한다.

○ 사전예산제도 도입

국가재정운용계획은 중장기적 재정운용 방향과 연계한 단연도 재원을 배분하는 기준이며, 정책의 우선순위를 결정하여 재정의 예측가능성과 지속가능성을 제고하기 위한 것이다. 예산안과 함께 국회에 제출되나, 주요국가와 달리 국회의 심사대상이 아니어서 정부는 국가재정운용계획의 수립과 운용에 대해 명시적인 기속을 받지 않는다. 이는 사실상 행정부 내부계획에 불과한 셈이다.

국가의 중장기재정운용계획 확정에 국회가 참여하지 못할 경우 재정의 지속가능성과 투명성 그리고 재정민주주의가 저해될 수도 있다. 또한, 정부는 국가재정운용계획과 예산안을 작성하면서 부처별 지출한도를 대외에 공개하지 않고 있으며, 예산안편성지침에 부처별 지출한도를 포함하지 않고 국회에 제출하고 있다.

결산이라는 확인 절차가 있는 예산과 달리 국가재정운용계획은 사후적인 확인 절차가 없으므로 중간점검 차원에서 국가재정운용계획의 집행결과에 대한 보고서를 국회에 제출하여 심사를 받도록 하는 것도 방안이라 할 수 있다. 그리고 현재 국가재정운용계획은 중앙정부를 기준으로 작성되고 있지만, 국가 전체적인 재정운용 규모의 파악과 중장기 재정건전성을 위해서는 중앙정부와 지방정부를 아우르는 일반정부를 기준으로 작성하여 국가재정운용계획을 내실화하여야 한다.

○ 재정안전화준칙 마련

재정건전성의 훼손은 미래세대에 대한 재정부담으로 세대간 갈등과 형평성 문제를 일으키므로 재정안전화준칙을 마련하여야 한다. 현재 모든 재정소요 의안은 비용추계서 제출을 의무화하나, 위원회제출법률안은 위원회의결 또는 미첨부사유서로 제출하지 않는 경우가 많다.

국가재정법은 재정건전화 유지의무화 국가채무관리계획을 세워 국회에 보고하도록 규정한다. 하지만 이는 보고대상일 뿐 심사대상이 아니므로 선언적 계획에 가깝다. 국가재정법상의 재정건전화 유지의무를 헌법에 상향하여 마련하고 국가재정법에 국가채무준칙 및 그 한도를 규정할 필요가 있다.

3. 재정배분의 효율성에 관한 논의

○ 재정총량위원회 설치

국회의 재정심사는 상임위와 예결위로 이원화되어있다. 주요 국가의 하향식 예산심사와 달리 상임위의 예비심사를 거쳐 예결위에서 종합심사를 하는 상향식 예산심사를 유지하고 있다. 국회법 제84조 예결위의 종합심사를 할 때 상임위의 예비심사를 존중하도록 하나, 상임위의 예비심사는 사실상 구속력이 없다. 또한 특별위원회인 예결위는 임기 1년에 50명의 겸직위원으로 구성되며, 상임위와 달리 소관 법률 심사권한이 없이 재정만을 심사한다. 재정관련 법률안이 예결위와 분리되어 기획재정위원회에서 심사되어 재정정책과 재정심사가 상호연계가 어려운 점이 있다. 더욱이 예결위 위원은 상임위와 겸직하기 때문에 소속 상임위, 부처, 이해당사자간의 철의 삼각관계에 따른 특정이익의 추구로 재정배분의 효율성이 저해될 수도 있다.

예결위는 국회의원의 재선에 영향을 미칠 수 있는 소위 선호부서이다. 다수에게 기회를 제공하기 위해 1년 단위로 교체되기 때문에 전문성이 축적되기 어렵다. 따라서 선심성 예산정치로 인한 재정배분의 비효율성을 개선하기 위해 예결위를 재정관련 법률과 재정총량 등 거시예산을 심의하는 상임위원회로 전환하여야 한다.

○ 국회 정책지원조정협의체 도입

의회의 재정심사지원기구는 민주적 통제와 함께 재정배분의 효율성에 대한 기대가 증가하여 그 기능도 확대되고 있다. 이를 반영하여 국회는 재정심사활동을 체계적으로 지원하기 위한 전문적인 지원기구를 두고 있다. 국회사무처 소속의 상임위와 예결위의 전문위원실 및 예산정책처 소속의 예산분석실이다. 이들 정책지원기관은 재정심사지원이라는 유사한 업무를 수행하며 성격상 불가피하게 업무가 중첩될 가능성이 상존한다.

이러한 유사․중복성은 국회지원조직에서만 존재하는 것은 아니다. 국무총리실, 기획재정부, 소관부처, 정책연구기관간에서도 발생하는 중첩성 현상이다. 하지만 정부는 국무조정실을 중심으로 정책조정협의체를 운영하며 이러한 문제를 해결하고 있다. 즉, 국회의 정책지원조직간의 중첩성은 각 재정지원기관의 직무상 독립성을 훼손하지 않는 범위 한에서 재정심사의 효율성을 제고하기 위해 국회사무처를 중심으로 정책지원조직간의 정책지원조정협의체를 구성하는 것이 바람직하다.

○ 재정사업 심사분석 및 평가기능 강화

현재 성과관리제도는 재정배분의 효율성에 크게 기여하지 못한다. 성과관리에 대한 자율성과 인센티브 설계가 미흡하여 성과관리 자체가 형식적으로 운용된다. 성과관리는 정책의 성과를 엄밀하게 평가하여 그 결과를 다음연도 예산에 반영하여야 한다. 하지만 성과관리제도는 기획재정부와 국회, 소관부처, 이해당사자 등 참여주체간의 정보의 비대칭성에 따른 도덕적 해이가 발생한다. 이로 인해 재정심사과정에서 성과계획서와 성과보고서가 성과목표설정․성과지표․성과측정의 타당성 및 객관성 부족으로 참고자료로 활용되는 경향이 있다.

최근 주요 국가들의 결산심사는 투입중심에서 효과중심의 성과평가로 변화되고 그 결과를 다시 예산과저에 반영한다. 하지만 우리나라는 제도개선노력에도 결산심사가 수입과 지출을 확인하는 합법성 차원에서 크게 벗어나지 못하였다. 그 성과를 다음연도 재정심사에 반영하는 제도도 미흡하여 예산과 결산이 연계되지 못한다. 더욱이 정량적인 성과평가만으로 재정심사에 환류하는데 한계가 수반된다.

Ⅵ. 결론 : 요약, 정책적 시사점, 한계

첫째, 책임성과 민주적 통제성의 관점에서 우선 예산법률주의가 필요하다. 둘째, 재정건전성의 관점에서 국회에 회계검사권한을 부여할 필요가 있다. 셋째, 재정배분의 효율성 관점에서 선심성 예산정치로 인한 재정배분의 비효율성을 개건하기 위해 예결위를 재정관련 법률과 재정총량 등 거시예산을 심의하는 상임위원회인 재정총량위원회 전환하여야 한다.