국가연구개발사업 예비타당성조사 제도의 현황과 개선방향 - 권성훈, 2020.

Ⅰ. 들어가며

○ 노무현 정부 시기에 과학기술 종합조정체계가 최초로 구축되고 국가연구개발사업에 대해 사전에 타당성을 검토하는 제도도 신설되었는데, 이후 종합조정체계가 약 3년간 폐지되었다가 불완전하게 복구되면서 기술성 평가 제도가 추가로 만들어졌으며, 현재 연구개발 예비타당성조사는 위탁 방식으로 진행되고 있음

- 예비타당성조사는 총 사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규사업으로서, 건설공사가 포함된 사업, 정보화 사업, 국가연구개발사업 등 대규모 사업에 대한 예산을 편성하기 위해 기획재정부장관이 사전적 관점에서 실시하는 조사임

Ⅱ. 현황

1. 연구개발 예비타당성조사 제도 현황

<예비타당성조사 대상 사업과 제외 사업>

○ 예비타당성조사란 총 사업비가 500억 원이 상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규 사업으로 법률에서 정하는 사업에 해당하는 대규모 사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 기획재정부장관이 미리 실시하는 조사를 말함(「국가재정법」제38조)

○ 연구개발 예비타당성조사에 관해서는 기획재정부장관이 과학기술정보통신부장관에게 위탁할 수 있고, 위탁한 연구개발 예비타당성조사가 적절하게 운영되는지 등을 평가할 수 있음(「국가재정법」제38조의3)

○ 기술성 평가는 연구개발 예비타당성조사 대상 사업 선정을 위한 사전 검토 절차로서, 과학기술정보통신부장관이이 실시함(「과학기술기본법」제12조의3)

2. 연구개발 예비타당성조사 실시 현황

○ 연구개발 예비타당성조사를 과학기술정보통신부장관에게 위탁할 수 있도록 하는 규정이 2018년 4월부터 시행된 이후, 과학기술정보통신부는 57개 사업의 예비타당성조사를 종료했고 이 중 ‘시행’으로 결론이 난 사업은 27개임(2019년 11월 기준)

- 연구개발 예비타당성조사가 종료된 57개 사업의 총 요구 사업비는 35조 206억 원이고, 27개 ‘시행’ 사업의 총 요구 사업비는 18조 2757억 원, 총 사업비는 9조 5930억 원임

3. 연구개발 예비타당성조사 관련 정책동향

○ 2019년 11월 과학기술정보통신부 과학기술혁신본부는 정부 연구개발의 도전․혁신성을 제고하고 조사의 과학기술 전문성을 높이기 위해 연구개발 예비타당성조사 제도를 개선하기 위한 방안을 발표함

<연구개발 예비타당성조사 제도 개편 계획의 주요 내용(2020년 1월부터 적용)>

Ⅲ. 주요 쟁점과 개선방향

1. 연구개발 예비타당성조사 사무의 위탁

<연구개발 예비타당성조사 제도 관련 주요 경과>

○ 현재는 연구개발 예비타당성조사 제도 개선을 위해서는 기획재정부와 협의해야 하고 기획재정부가 연구개발 예비타당성조사 운영을 평가하여 개선을 권고하는 체계이므로, 연구개발 예비타당성조사는 경제적 타당성인 핵심인 건설공사에 대한 예비타당성조사 등 전체 예비타당성조사의 틀을 벗어나기 어려운 구조임

○ 연구개발 예비타당성조가 제도가 건설공사 중심의 예비타당성조사의 틀에서 벗어나 연구개발의 특수성을 충분히 반영하여 발전할 수 있도록 연구개발 예비타당성조사 사무를 과학기술정보통신부에 위탁하여 평가하고 권고하는 방식이 아니라 과학기술정보통신부로 완전히 이관하는 방안을 검토할 필요가 있음

2. 연구개발 예비타당성조사와 기술성 평가 제도의 관계

○ 기술성 평가는 과학시술 종합조정체계의 공백(약 3년간) 이후 체계의 복원이 불완전하게 이루어짐에 따라 파생된 다소 기형적인 제도라고 할 수 있는데, 이제는 과학기술혁신본부가 연구개발 예비타당성조사를 맡고 있으므로 양 제도 간 중복 우려를 해소하기 위한 대안 마련이 요구됨

- 2008년 2월 해체된 (구)과학기술혁신본부가 담당하던 범부처 과학기술 종합조정기능을 복원하기 위해 2010년 12월 국가과학기술위원회를 개편 출범시키는 내용으로 「과학기술기본법」이 개정되었는데(2011년 3월 시행), 이때 연구개발 예비타당성조사 대상사업 선정을 위한 기술성 평가 규정이 신설됨에 따라 연구개발 예비타당성조사에서 절차의 중복성 우려가 제기됨

- 2018년 4월부터 현 정부의 과학기술혁신본부가 기술성 평가와 더불어 연구개발 예비타당성조사도 실시하기 시작하면서, 기술성 평가와 연구개발 예비타당성조사 제도 간의 중복성 문제가 부각되었으며, 이에 대한 논의가 필요한 시점임

○ 기술성 평가 제도를 효율적으로 운영하기 위한 정부의 개선 노력은 지속적으로 이루어져 왔는데, 이러한 부분적인 개선을 넘어 기술성 평가 제도의 입법 취지를 고려하여 이 제도가 효과적으로 작동할 수 있도록 연구개발 예비타당성조사 제도와 통합 등 대폭적 개선방안을 모색할 필요가 있음

3. 연구개발 예비타당성조사 체계의 독립성과 중립성

○ 연구개발 예비타당성조사에서 조사 주체와 평가 주체를 분리하기로 함으로써 신뢰성이 높아질 것으로 기대되는데, 그럼에도 이를 담당하는 기관들은 국가연구개발사업을 추진하는 주요 부처로부터 독립성을 확보하기 어려운 구조이므로, 기관의 독립성과 중립성을 제고하기 위한 조치가 요구된다고 할 수 있음

○ 2019년 11월 과학기술혁신본부는 ‘사업별 종합평가 위원회’를 별도로 구성하여 조사 주체와 평가 주체를 분리하고, 평가에 과학기술분야 최고 전문가가 참여하도록 하는 개선방안을 발표했으며, 이를 통해 연구개발 예비타당성조사의 신뢰성을 제고하는, 효과가 있을 것으로 기대됨

<연구개발 예비타당성조사 종합평가(AHP) 전담 위원회 구성>

○ 한국과학기술기획평가원뿐만 아니라 과학기술정책연구원도 연구개발 예비타당성조사를 담당하게 되었는데, 이 기관들의 전문적 역량에 관하여는 이견의 여지가 없다고 할 수 있지만, 조사․평가 대상 사업의 소관 부처로부터 독립성을 확보하고 중립성을 유지할 수 있는 체계인지에 대해서는 의문이 제기됨

○ 연구개발 예비타당성조사를 담당하는 조직(부서)을 분리하여 별도의 독립기관으로 신설함으로써 조사와 평가의 독립성과 중립성을 확보할 수 있는 기반을 마련할 수 있으며, 단기적으로 한국과학기술기획평가원이나 과학기술정책연구원 등의 부설기관 형태로 설립을 추진하는 방안을 고려할 수 있음

Ⅳ. 나가며

○ 정부는 연구개발 예비타당성조사를 과학기술정보통신부가 담당하도록 하여 연구개발의 특수성을 반영한 제도 운영을 도모하고 있은데, 그럼에도 위탁 방식이라는 한계로 인해 발전이 더딘 측면이 있고 기술성 평가 제도와의 중복성이 커졌으며 조사기관의 독립성과 중립성 확보를 위한 체계도 미흡한 면이 있음

○ 연구개발 예비타당성조사 사무를 과학기술정보통신부로 이관할 필요가 있고, 사무의 이관 시 기술성 평가제도와 통합하는 등 중복성 문제를 해소해야 하며, 연구개발 예비타당성조사의 독립성과 중립성을 제고하기 위해 조사를 전담하는 별도의 기관을 신설하는 방안을 모색하는 것이 바람직함

- 첫째, 연구개발 예비타당성조사가 경제성이 핵심인 건설공사에 대한 예비타당성조사 등 전체 예비타당성조사의 틀에서 벗어나 연구개발의 특수성을 충분히 반영하며 발전할 수 있도록, 사무를 위탁하여 평가․권고하는 방식이 아니라 완전히 이관하는 방안에 대한 고려가 필요함

- 둘째, 현재 연구개발 예비타당성조사와 더불어 이에 대한 사전 검토 절차인 기술성 평가를 과학기술혁신본부가 모두 담당하고 있으므로, 양 제도 간 중복 우려를 해소하기 위해 제도의 통합을 우선적으로 고려할 필요가 있으며, 통합하지 않는 경우에는 양 제도의 대폭적인 개편이 요구됨

- 셋째, 연구개발 예비타당성조사를 전담하는 별도의 기관을 신설함으로써 조사․평가의 독립성과 중립성을 확보할 수 있는 기반을 마련할 수 있으며, 현실적 한계로 인해 단기간 내 추진이 어려울 경우 한국과학기술기획평가원이나 과학기술정책연구원 등의 부설기관 형태의 신설을 우선 추진할 수 있음