서울시 시민숙의예산제 제도화 기초연구 중 숙의예산제 도입을 위한 예비적 논의 - 정병순/유기현, 2019.

□ 참여예산제 개념적 논의

<참여예산제도의 역사적 발전과정>

○ 참여예산이 처음 도입된 이래로 현재까지 전 세계적으로 3,000개 이상의 도시에서 다양한 모델이 운영되고 있는 것으로 알려지고 있음

○ 이러한 비약적인 발전은 제도 도입기에서부터 2010년 이후 시기에 이르기까지 대략 5가지 국면을 거친 데 따른 결과임

<참여예산제도의 발전과정>

- 1단계 시기에는 브라질의 포르투 알레그리와 우루과이의 몬테비데오에서 제도가 처음 시행되고, 이후 약 30개의 자치단체에서 제도가 실험적으로 도입됨

- 2단계 시기에서는 브라질의 참여예산이 국내의 다른 140여 개 자치단체로 제도가 확대됨

- 2010년 이후인 3단계 시기에서는 제도가 브라질 바깥으로 확산되고 광범위하게 다양한 모델이 도입됨

- 4단계 시기에는 국가적 차원적 국제적 차원에서 참여예산 네트워크가 구축되던 시기로, 여기에는 유럽과 남미의 많은 국가가 포함됨

- 5단계 시기는 ‘규모의 비약적 확대’와 더불어 시민참여라는 더 크고 복잡한 시스템, 가령 숙의시스템으로 통합되던 시기임

□ 참여예산제 유형

○ 무엇보다도 참여예산제는 전 세계적으로 수많은 사례들이 출현하는 가운데 어떤 정해진 일률적인 방식보다는 제도적 다양성이 존재

- 참여예산은 근본적으로 해당 지역의 여건과 도입하려는 취지나 목표에 기초해 제도가 설계

- 이에 따라 언제, 어디서든 다양한 형태의 혁신적 제도나 사례가 도입되고 또 발전하고 있는 실정

○ 선행연구에 따르면, 다음의 차원을 중심으로 다양한 사례가 운영되는 것으로 확인되고 있음

- 참여수준별 참여예산 유형 : 참여자에게 강력한 권한을 부여하는 참여예산 모델과 권한이 거의 없는 단순자문 수준의 참여예산 모델

- 참여주체별 참여예산 유형 : 누가 주도적으로 제도에 참여하는지(시민/이해당사자 집단/NGOs/민간기업 등)에 따라 다양한 모델 존재

- 참여단계별 참여예산 유형 : 전체 제도의 프로세스상 어느 단계에 참여하는지에 따라서는 참여예산 모델은 다양

- 참여방법별 참여예산 유형 : 선호투표 기반인지, 숙의적 기반인지에 따라서도 참여예산 모델은 다양

○ 참여예산은 규모(scale)별로도 다양하고 보편적 예산인지, 선택적 예산항목을 대상으로 하는지에 따라서도 제도적 다양성이 존재

- 공간규모와 관련해서는 국가적 규모, 지방적 규모, 근린 규모가 존재

- 예산규모에 따라 소규모 보조금/중규모의 분권형 예산(가령 포괄보조금)/증대규모의 일반회계인지에 따라 다양

○ 참여예산에 활용하는 재원으로 다양한 자금(예산항목)이 활용되고 있는 것으로 조사되고 있음

- 브라질의 포르투 알레그리는 일반예산(회계)를 대상으로 참여예산이 운영됨

- 해당 지역의 시민사회단체와 시의회가 적극 협력하고 있는 뉴욕시의 경우, 시의원으로 부여된 재량적 지출예산을 참여예산으로 편성

- 정부가 국가적 차원에서 지역을 대상으로 체계적으로 참여예산제를 운용하고, 영국은 다양한 보조금 예산들이 활용되고 있음

○ 제도의 다양성에도 불구하고, 참여예산제는 대개 다음과 같은 상황에서 적용되는 경향을 보인다는 점도 참여예산제의 중요한 성격에 해당

- 제도의 도입목적과 관련해 예산의 우선순위 설정, 예산의 일정 부분에 대해 대상사업 배분, 그리고 지역사회의 다양한 계획들에서 우선순위 식별 등이 주된 목적으로 고려됨

- 대상예산의 성격과 관련해서는 다음과 같은 3가지 재원(예산항목)을 매개하여 적용되는 양상을 나타냄

▪ 지역사회 보조금, 지역사회로 분권화된 예산, 일반 공공서비스 예산

<제도의 목적 및 예산 성격에 따른 참여예산 모델>

□ 제도의 운영체계

○ 참여예산에 관한 이론적 논의와 관련해 적절한 제도가 도입․시행되기 위해서는 운영 원칙이나 그 기대효과(편익)에 대한 이해도 중요하게 고려될 필요가 있음

○ 참여예산의 운영원칙은 실질적인 참여예산이 실효성있게 추진되기 위해 구현되어야 할 정책가치로서, 여러 기관들에 의해 다양한 원칙들이 강조되고 있음

<영국, 참여예산의 9가지 핵심 운영원칙>

구분	내용
지역 주인의식	주민들이 자신들의 지역에 대한 공공지출을 위한 사업들을 식별하고 예산의 우선순위를 설정할 때 관여할 수 있어야 함
직접 참여	대의제 민주주의에서의 형식적 참여를 넘어 직접 참여가 이루어저야 함
대의민주주의 보완	참여예산과 같은 참여 메커니즘은 대의민주주의를 침식하기보다는 그것을 지원하고 보완하는 것으로 이해해야 하며, 시의회에 대한 시민의 신뢰를 증진시킬 수 있음
일반회계(회계) 참여	시간이 흐르면서 참여예산 프로세스는 일반예산에 대한 결정과정에 주민들이 참여하는 방향으로 발전해야 함
접근성	참여자들은 참여예산 프로세스에 쉽고 명확하게 접근할 수 있어야 함
투명성	참여예산 프로세스는 공공예산에 대한 완전하고도 명확한 지식과 정보를 시민에게 줄 수 있도록 설계되어야 함
숙의	참여예산은 예산결정을 중심으로 시민들이 개인적 선택을 넘어서서 실질적인 숙의에 기초한 참여가 되어야 함
역량강화	시민, 공무원, 시의원, 협력 주체들은 지역 주민들의 역량강화를 증명할 수 있도록 참여예산 행사를 기획해야 함
책임의 공유	참여예산은 모든 이해당사자로부터 공동의 목적과 헌신을 확립할 수 있어야 함

<참여예산이 성공하기 위한 조건>

단계	내용
시작	▪ 고위층의 승인과 의회 및 정부기관의 추진 ▪ 참여예산 자금의 제공에 대한 약속
제도의 기획 및 착수	▪ 교육 및 역량 강화를 위한 충분한 계획 및 시간 ▪ 참여예산제의 확대를 위한 비전의 개발 ▪ 참여예산 프로세스를 설정하고 계획하기 위한 충분한 외부의 지원 ▪ 강력한 리더십을 수반한 파트너십 ▪ 성공적인 브랜드화 및 마케팅
전달(실행)	▪ 지역사회가 쉽게 인지할 수 있는 사용 가능한 참여예산의 규모와 배분방식 ▪ 지역주민 및 지역사회단체와의 긴밀한 협력을 통해 참여예산 프로세스를 용이하게 해주는 전담팀 ▪ 아이디어의 실현사능성을 시험하고 예산 프로젝트의 소요비용을 추정하는 기술적 전문지식 ▪ 공정성을 위한 참여예산 프로세스 전반에 걸친 의사소통과 투명성 ▪ 모든 참가자들이 알 수 있는 명확한 의사결정과 자금조달 기준 ▪ 지역사회가 이해하고 반응할 수 있는 수준과 형태의 숙의 ▪ 투명한 의사결정 과정 ▪ 지역 주민과 자금 후원자들에게 참여예산의 성과와 운영 주체의 활동이 효과적으로 전달되도록 하는 모니터링 및 평가 프로세스
대표	▪ 잘 조직된 특정 조직들만이 참여예산 절차에 참여함으로써 숙의가 편향성을 띠는 것을 막기 위해, 지역 사회를 대표할 수 있는 균형적인 숙의 참여자 구성