[지방재정론] 중 지방재정의 환경 - 이재원.

□ 지방재정과 지방자치단체의 재정 기능

 

○ 지방재정은 지방자치단체가 수행하는 세입과 세출의 재정활동에 대한 것임

- 지방자치단체가 한 해 동안 지출하는 경비는 지방 세출임

- 중앙정부의 세출과 구분되는 대표적인 특성은 관할구역에 한정된 지출임

 

○ 국가의 재정을 중앙과 지방으로 구분해 지방재정을 독립적인 학문 영역에 다루는 이유는 다섯 가지로 정리할 수 있음

- 첫째, ‘지방’재정은 활동은 원칙적으로 한정된 관할구역의 지리적 범위에 국한됨, 이에 따라 지방재정에서는 독점과 경쟁에서 발생하는 효율성 및 비효율성 그리고 지역 간 불균형과 다양성 쟁점들이 잠재돼 있음

- 둘째, 지방‘재정’은 ‘자치’제도과 밀접한 관계를 가지며, 재정활동에 참여하고 주요한 의사결정을 수행하는 주체가 지리적으로 한정되면서 다른 지역과 ‘공유, 연대, 그리고 배제’의 쟁점이 발생하고, 자치권의 강도에 따라서 중앙정부와 경쟁적 갈등과 수평적 협력 그리고 수직적인 관리 감독의 특성들이 다양하게 발생함

- 셋째, 지방재정에서는 재원 동원과 지출 과정에서 지리적 범위의 일치 및 불일치에 따라 효율과 형평성 쟁점이 많으며, 세입과 세출의 지리적 범위 불일치는 지방재정 지출의 비효율성과 재정건전성 그리고 재정책임성 문제를 악화시킬 수도 있음

- 넷째, 단일제 국가에서는 지방자치제도가 실시돼도 한 국가 내에서 자치재정의 권한과 범위가 한정되며 중앙정부의 재정조정 역할이 중요함, 이에 따라 지방재정에서 분권과 균형에 대한 사회적 쟁점이 발생할 수 있음(재정 선진지역과 낙후지역 간의 재정갈등이 심화되면 재정분권의 범위가 축소되면서 ‘자치’ 위기 현상이 발생함)

- 다섯째, 지방자치단체이 관할구역이 제한돼 있기 때문에 한정된 공간 범위 내에서 정치지리의 특성이 재정사업에서 상대적으로 강하게 발생하며, 정치지리적으로 주민과 지방자치단체의 거리가 좁기 때문에 재정사업에서 주민들의 참여와 이해관계가 좀 더 밀접하고 직접적임(긍정적 영향과 부정적 영향은 지방자치단체의 재정 거버넌스에 따라 다양하게 나타남)

 

□ 지방자치단체의 재정 기능

 

○ 근대 복지국가에서 정부가 국민경제로부터 세금을 징수하고 지출을 수행하는 재정의 기본원칙은 머스그레이브의 『공공재정론』에 정리돼 있음

- 여기서 정리한 자원배분, 소득분배, 그리고 경제안정의 3대 재정 기능은 정부재정 기능의 기본 유형이 됨

- 자원배분 기능, 자원배분 기능은 시장실패로 인해 시장에서 최적 규모로 공급되지 않은 공공재(공공서비스)를 생산하는 기능임

- 소득분배 기능, 사회서비스와 같이 소득분배 기능에 속하는 공공서비스 ‘형평’이라는 사회적 가치에 기반한 ‘적정’ 수준에서 생산․공급돼야 함

- 경제안정 기능, 경제안전 기능은 균형과 예측가능성에 입각해 환율, 물가, 실업률 등과 같은 거시경제지표들을 안정적으로 조절하기 위한 정부지출임

 

○ 정부의 재정 기능을 중앙과 지방으로 구분해 정부 간 역할 분담에 대한 이론에서는 기능 분담의 전통적인 원칙을 지리적 외부성에서 찾음

- 지방자치단체의 관할구역에 따라 지리적인 재정 외부성이 발생함

- 외부성은 공공서비스의 과소 공급 혹은 과대 공급 문제를 발생시키기 때문에 지방자치단체의 재정 기능은 일차적으로 관할구역 내에서 세입과 세출의 재정활동이 지리적으로 국한되는 분야를 중심으로 설정됨(소득분배 기능 가운데 지방의 현장 관리가 중요한 재정사업에서는 국고보조 방식으로 중앙정부의 재정 기능을 지방자치단체가 위탁 수행하는 경우가 많음)

 

□ 지방자치단체 자치재정의 지리적 조건 변화

 

○ 근대 민주주의 체제의 핵심 영역인 ‘지방자치’와 ‘정부 간 관계’의 기본 조건에 대한 근본적인 변화가 발생하고 있음(전통적인 자치에 대한 가치와 전제조건들은 현실에서 더 이상 유효하지 않은 영역이 많아짐)

- 첫째, 지역에 실질적으로 영향을 미치는 의사결정 주체로서 주민의 범위가 다양해졌음

- 둘째, 공동체를 형성하는 공간 범위가 확대되거나 다양해졌기 때문에, 행정구역 범위의 공간 설정 쟁점이 발생함

- 셋째, 행정기술의 변화에 따라 소규모 수준의 자치행정에서 비용-효과성 쟁점이 발생하고 있음(행정기술의 전문화와 복잡성이 심화되면서 기초 단위의 행정에서는 규모의 효율성 확보가 쉽지 않음)

- 넷째, 지방자치단체의 세입과 세출에 대한 재정 기반이 개방형으로 전환되고 있어 조세의 가격 기능이 원활히 작동되기 힘듬

 

□ 지방재정 통계에서 순계와 총계

 

○ 지방재정의 규모는 매년 지속적으로 증가하고 있으며, 지방세입에는 중앙정부와 상위자치단체 그리고 화계 간 재원이전 규모가 상당함

- 중앙․지방 간 그리고 회계 간 중복계산되는 재원을 제외한 실질적인 세입 및 세출 규모에 대한 통계는 ‘순계’임

- 이와 달리 모든 지방자치단체 및 회계 단위를 개별적으로 단순 총합한 재정통계는 ‘총계’임

- 중앙정부의 국고보조금의 비중이 큰 경우에는 총계와 순계의 차이가 상당하며, 지방예산의 총계와 순계 차이 가운데 보조금에서 발생하는 경우가 65% 이상을 차지하며, 최근 관련 비중이 증대됨

 

□ 지방재정에서 당초예산과 최종예산

 

○ 지방자치단체의 예산에서, 전년도에 지방의회의 심의․의결을 거쳐 확정돼 1월 1일부터 집행되는 예산을 당초예산이라고 함

 

○ 회계기간 중에 추가경정예산 등을 포함해서 연도 말까지 최종 운영한 예산을 최종예산이라고 함

 

○ 지방재정에서는 당초예산과 최종예산의 차이가 상당함

- 지방예산을 편성하는 전년도의 예측과 달리 현년도의 재정 운영 상황이 불안정한 경우에 최종예산과 당초예산의 차이가 커짐

- 중앙정부 중심의 정부 간 재정관계에서 불확실성이 높아지면 최종과 당초예산의 차이가 커질 수 있음

- 지방교부세와 같이 중앙정부 세입의 일정 부분을 지방에 교부하는 이전재정의 규모가 커질 경우에는 예산격차가 많이 발생하며, 연도 말에 국세 수입의 증가분 가운데 일부를 지방교부세로 지자체에 교부하면예산 시기를 고려해 지자체는 해당 예산을 집행하지 않고 이월하는 경우가 많음(예산격차가 크면 이월예산 규모도 함께 증가하는 경향이 있음)

 

○ 중앙정부의 국고보조사업을 위탁 집행하는 재원 규모가 지방재정에 많은 경우, 중앙정부의 실행예산이 확정된 이후 지방재정사업이 추진될 수 있음

- 합리적인 재정계획을 위해서는 중앙정부 예산이 확정된 12월 이후에 지방예산사업을 심의해야 하지만 회계기간이 중앙과 지방이 동일하기 때문에 중앙정부 예산과정과 지방정부 예산과정이 동시에 진행됨

- 중앙과 달리 지방재정에서는 추가경정예산의 편성 횟수가 많은데, 중앙정부로부터 이전되는 세입재원의 비중이 높고 국고보조금사업이 많으며, 중앙의 재정 사정에 따라 지방예산이 변경돼야 할 사안이 많아짐

 

○ 당초예산과 최종예산의 차이가 크면 지방자치단체의 재정계획에서 합리성이 취약해짐

- 예산 쟁점이 많은 사업을 당초예산이 아닌 추가경정예산에 추가로 반영하고 지방의회의 예산심의가 느슨해질 경우에는 비합리적인 재정지출이 많아질 위험도 있음

 

○ 재정 운영의 원칙상, 지방자치단체의 당초예산과 최종예산의 격차는 가능한 적을수록 바람직함

- 지자체 예산편성에서 차기 연도 재정 상황에 대한 예측성을 높여야 함

- 또한 중앙정부의 의사결정과 자동적으로 연계되는 이전재정제도들을 단순화하고 관련 예산 규모를 축소해야 함

 

□ 지방재정의 회계

 

○ 지방자치단체의 재정회계는 일반회계, 특별회계, 기금으로 구분됨

- 지방자치단체의 일반적인 재정활동은 일반회계를 통해 관리됨

- 특정한 사업이나 재원을 독립적으로 관리할 필요가 있으면 특별회계를 설치함

- 일반․특별회계와 구분해 좀 더 재량적으로 재정사업을 운영하거나 재원을 관리하기 위해 기금들이 설치됨

 

○ 지방재정의 회계에서는 몇 가지 특징이 있음

- 첫째, 지방예산은 일반회계 중심으로 운영되고, 지역별로 다양한 재정 수요에 대응해 맞춤형 회계제도가 활성화돼 있지 않음(지방별로 전략적인 사업 영역에 대해서 특별회계를 통해 집중적이고 전략적인 예산관리를 수행할 수 있는 긍정적인 측면도 있음)

- 둘째, 특별회계의 재원이 독립적으로 운영되는 경우가 많지 않으며, 세입에서 일반회계의 전입금 비중이 높음

- 셋째, 지자체별로 소규모 영세기금이 많은데, 지방의 특성 혹은 필요성보다는 중앙정부 각 부처의 소관 법률에 근거해 설치․운영되는 경우도 많음(지방재정에서 기금회계는 활성화돼 있지 않음)

 

□ 중앙․지방자치단체 간 재정 규모

 

○ 선거를 통해 자치재정권을 부여한 정책 주체를 기준으로 국가재정은 중앙재정(중앙정부), 지방재정(지방자치단체), 지방교육재정(교육자치단체)으로 구분함

- 2019년의 중앙 : 지방 : 교육의 지출 비중은 39.4% : 46.4% : 14.2% 임

 

○ 재정분권과 관련해 세입과 세출 비중을 둘러싼 두 가지 쟁점이 있음

- 하나는 재정분권을 지출 규모 지표로 해석해 현행 재정분권이 적절하다는 쟁점임(지방분권론의 입장에서는 중앙정부의 지침대로 집행해야 하는 국고보조금 배분에 따른 지방재정의 집행 규모 확대는 재정집권화로 해석해야 하며, 지출 비중을 기준으로 세출분권이라고 표현하는 것은 ‘분권’에 대한 이해가 부족하기 때문임)

- 두 번째 쟁점은 재정분권의 적정 수준에 대한 것인데, 실질적인 재정분권을 위해서는 자주재원주의에 기초할 때, 지방자치단체의 자체재원인 지방세 중심의 세입 비중이 높아야 함

 

○ ‘분권’은 권한과 재량에 대한 것이기 때문에, 중앙정부의 지침을 지방에서 위탁 수행하면서 의무적인 국고보조사업을 수행하는 지출사업들을 ‘분권’의 영역에 포함하는 것은 적절하지 않음

- 재정사업에서 지방의 재량 정도에 대한 내용을 포함하지 않은 ‘세출분권’의 용어는 현실의 분권 상황을 왜곡시킴

- 예산 규모와 총재정사용액의 차이가 커질수록 정부 간 재정관계에서 집권성이 더 높은 것으로 해석해야 함

 

○ 분권을 ‘재정지출에서 자율과 책임’으로 인식할 경우, 세입과 세출의 두 가지 측면 모두에서 집권과 분권 현상이 동시에 형성됨

 

<세입과 세출에서 재정분권 인식을 위한 기본 틀>

		세입
		분권	집권
세출	분권	Ⅰ 영역 (지방세-지방사업)	Ⅱ 영역 (지방교부세-지방사업)
	집권	Ⅲ 영역 (지방세-중앙사업)	Ⅳ 영역 (국고보조금-중앙사업)

- 세출분권은 제Ⅰ 영역과 제Ⅱ 영역에 국한되며, 중앙사업을 지자체가 수행하는 나머지 영역은 제외해야 함

 

□ 지방자치단체의 세입

 

○ 지방재정은 지방자치단체의 재정수입 활동을 확인할 수 있는 지방세입과 재정지출 내역을 종합한 지방세출에 대한 것임

- 중앙정부의 재정과 비교할 때 지방자치단체의 세입은 상대적으로 다양한데, 지방세입에는 여섯 가지 재원이 있음(지방세, 세외수입, 지방교부세, 조정교부금, 보조금, 지방채 등)

- 지방세와 세외수입은 지방자치단체의 자체재원임

- 지방세입에서 자체재원의 비중을 계산해 비율로 표시한 것을 ‘재정자립도’라고 함

- 지방채는 지방자치단체의 자체재원이지만 빌린 만큼 갚아야 한다는 의미에서 재정자립도를 계산할 때는 포함하지 않음

- 지방교부세는 중앙정부의 세입인 국세 가운데 내국세의 19.24%가 지방재정으로 이전되는 재원임(지방교부세에 포함돼 있는 일부 재원을 제외하면, 대부분의 지방교수세 재원은 지출용도가 지정되지 않은 일반재원임)

- 지방세, 세외수입, 지방교부세, 조정교부금을 합한 재원을 ‘일반재원’이라고 하며 전체 세입에서 일반재원의 비중을 ‘재정자주도’라고 함(재정자주도 지표는 주요 복지보조사업에서 차등보조율을 적용하는 기준지표로 사용됨)

 

○ 재정자립도와 재정자주도는 지방재정의 분권과 자립 정도를 확인할 수 있는 유용한 재정지표임

- 그런데 이는 사후적인 결산지표에 해당하기 때문에 재정정책의 기준지표로 사용하기에는 적절하지 않은 측면이 있음

- 일반세입에서 국고보조금을 많이 유치하면 재정자립도가 낮아짐(중앙정부의 국비를 적극적으로 유치한 결과가 재정지표에서는 부정적으로 반영됨)

- 지방세를 적게 징수하면 재정자립도가 낮아지는데, 지자체의 소극적인 재정활동이 재정 자립을 취약하게 만드는 다른 한편으로 중앙정부의 재정 지원이 더 많아지는 도덕적 해이 문제가 발생하게 됨

 

○ 지방세입 역량을 확인할 수 있는 또 다른 지표로서 ‘재정력지수’가 있음

- ‘재정력지수’는 지방자치단체별로 보통교부세를 배분하는 과정에서 계산되는 지표임

- 중앙정부의 관점에서 기본적으로 지자체가 수행해야 할 재정 기능을 수치로 계산한 것을 기준재정수요라고 함

- 지방자치단체가 한 해 동안 최소한 확보할 수 있는 수입 금액을 기준재정수입이라고 함

- 재정력지수는 기준재정수요액 대비 기준재정수입액의 비중으로 계산함

- 재정력지수가 1이 넘은 지방자치단체에 대해서는 행정안전부에서 보통교부세를 배분하지 않음

 

○ 지방자치 부활 이후 지방세입 구조가 계속 취약한 상태에 있다는 것은 재정자립도, 재정자주도, 재정력지수 등이 하락하거나 낮은 수준에 머물고 있는 현실에 근거함

- 지방세입 구조 개선을 위한 분권 접근은 지방세를 중심으로 하는 자주재원주의와 지방교부세 확충을 강조하는 일반재원주의가 있는데, 두 가지 입장에 대한 선호는 지자체의 세입 여건에 따라 달리 형성됨

 

○ 지방자치단체 유형별로 지방세입 구성이 다양함

- 재정 규모 분포 특성 때문에 지방재정정책에서 구조적인 쟁점이 잠재돼 있음

- 재정 규모와 재정분권 그리고 재정지출의 효율성과 책임성에서 자치단체에 유형별 특성에 따른 구조적 쟁점임

- 중앙정부나 다른 지방자치단체로부터 이전재원을 많이 받으면 재정지출에서 비효율성과 책임성 문제가 발생함

- 또한 군자치단체는 자체세입 기반이 취약한 가운데 지방교부세를 통한 재정 지원이 상대적으로 과다하다는 비판이 있지만, 군지역의 낙후성을 고려하면 균형발전을 위해서는 재정이 더 필요하다는 주장도 있음

- 중앙정부의 재정 지원과 조정 기능이 높으면 지방재정의 효율성과 책임성을 관리하기 위해 중앙정부의 재정관리 감독 기능이 강화되는데, 이러한 경우 지방자치와 재정분권의 본질적 특성이 약화되는 쟁점이 발생함

 

□ 지방자치단체의 재정 기능

 

○ 정부 간 재정관계이론에서 지방재정의 핵심 기능은 자원배분과 관련된 것으로 주미들의 일상생활서비스에 대한 것이지만 현실에서 지방자치단체의 역할은 다양함

 

○ 지방자치단체의 고유사무와 기관위임사무를 구분하는 이론은 있어도 현실에서 명확하게 구분하는 것이 쉽지 않음

- 더욱이 지방자치법에서는 이론에 기초해 지방자치단체의 사무를 규정하지 않고 현실의 상황을 인정하는 형식 논리로써 지방자치단체의 사무를 규정하고 있음

 

<지방자치법 제9조>

지방자치단체는 관할구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.

- 지방자치단체의 재정 기능과 사무환경을 둘러싼 많은 변화를 고려하면 중앙과 지방 그리고 지방자치단체 계층 간 사무를 구분하는 것은 현실적으로 설득력을 가지기 힘듬

- 따라서 지방자치법에 규정하고 있는 지방자치단체 사무에 대한 예시는 임의적인 구분으로 간주하는 것이 적절함

 

○ 중앙정부와 지방자치단체의 세출 기능별 통계자료를 비교하면 정부간 재정 기능의 특성들을 확인할 수 있음

- 첫째, 통일, 외교, 국방, 통신에 대한 재정지출은 중앙정부간 전담함

- 둘째, 중앙과 지방 모두 사회 부문의 재정 기능이 지출이 경제개발보다 2개 이상 많음

- 셋째, 사회복지 분야의 지출은 중앙과 지방 모두 상당한 비중을 차지하고 있는데, 지방자치단체 복지비 지출은 90.3%는 보조사업을 수행하기 위한 것임(기초복지 지출 비중이 절대적으로 높다는 점을 고려하면, 중앙 목적의 기초복지사업에 지방재원이 의무적으로 동원되는 재원 징발 특성이 있음)

- 넷째, 환경보호비에서 중앙정부는 3.4조 원이지만 지방자치단체는 22.7조 원으로 5배 이상 차이가 있음(환경정책은 전국 단위의 표준적인 규제가 적용되기 때문에 중앙정부는 직접적인 재정지출보다는 각종 환경규제를 입법으로 제도화하고 지방자치단체가 자체사업으로 수행하도록 유도하는 특성이 있음)

- 다섯째, 지역개발 분야의 지방재정에서는 수송 및 교통 그리고 국토 및 지역개발비의 비중이 상대적으로 높은데, 이들 지출 부문은 자체사업의 비중이 높으며, 중앙정부의 재정통제가 약하고 지방의 지출 재량이 큼(지방자치단체에서는 복지지출보다 지역개발 부문의 재정지출을 상대적으로 더 선호하는 경향이 있음)