[지방재정론] 중 국고보조금 및 지방보조금 관리 - 이재원, 2019.

□ 행정안전부의 국고보조금 관리

 

1. 행정안전부의 국고보조금 관리

 

○ 행정안전부는 지방재정법에 근거해 지자체의 국고보조금에 대해 지방세입의 관점에서 포괄적으로 관리하는데, 기획재정부와 중앙정부 각 부처의 국고보조사업에 대해 지방재정을 보호하는 옹호 및 대변자의 기능을 수행함

- 국고보조사업은 중앙정부의 개별부처들이 자체 재정사업의 관점에서 추진하기 때문에 행정안전부의 역할에 한계가 있음

- 개별 보조사업들은 중앙정부 각 부처에서 지자체 사업부처와 수직적인 관계에서 대부분 결정됨

- 보조사업의 기준보조율에 대한 규정은 기획재정부에서 운영함

 

○ 지방재정조정제도에서 지방교부세와 국고보조금의 연계가 중요함

- 지방에서 의무적으로 분담해야 하는 주요 복지사업(기초생활보장급여, 기초연금 등)에 대한 지방비 부담 수준을 보통 교부세 기준재정수요 산정에서 간접적으로 반영함

- 또한 중앙정부의 핵심 사업에 대한 지자체의 순응을 확보하기 위해 보통교부세 인센티브제도에서 관련 사항을 반영하고 지방재정분석제도에서 지자체의 법규 준수와 재정책임성 영역에서 국고보조금 관리 조치들이 운영됨

 

○ 지방재정법에 규정하는 국고보조금 관련 법조문의 내용들은 협의와 보고에 대한 것이 많음

- 지자체의 재정 부담에 실질적으로 도움이 되거나 중앙정부 각 부처에 대해 지자체 관점에서 지방재정에 유리한 조치들을 강제할 수 있는 집행 권한은 없음

- 국고보조금이 지자체의 세입예산에서 주요한 항목으로 분류되는 ‘지방’의 예산이지만 중앙정부는 중앙 각 부처의 세출 예산재원으로 인식하고 있음

- 국고보조사업이 아닌 ‘국고보조금’의 지방세입 관점이 법제화될 필요가 있지만 중앙정부의 개별 사업재원 이상의 의미를 가지지 못하는 경향이 있음

 

2. 지방재정부담심의위원회

 

○ 복지보조사업이 급증하고 정부 간 재정갈등이 악화되면서 행정안전부의 실질적인 역할이 강화됨

- 이와 관련된 대표적인 제도가 지방재정부담심의위원회임

 

○ 자치분권에 대한 사회적 합의가 있다고 해도 정부 간 재정관계에서는 국고보조사업을 통한 중앙집권이 계속 강화됨

- 중앙정부의 국고보조 방식으로 복지사업이 급증했고, 이와 관련해 지방비를 의무적으로 분담해야 하는 부담이 계속 증대됨

- 사회복지 관련 각종 법률에서는 재원 분담 주체로서 ‘국가와 지방자치단체’를 명기한 경우가 많으며, 대부분의 복지사업에서는 중앙정부가 결정한 법률에 따라 지방자치단체의 지방비를 일정 비율로 의무 분담해야 함

- 기초복지 수준이 여전히 낮은 상태이기 때문에 전국 단위 선거 과정에서 기초연금과 같은 현금급여서비스들은 계속 계단식으로 증가함

 

○ 정부 간 복지재정 갈등을 완화하기 위해 지방재정 부담에 관한 사항 중 주요 안전을 심의하기 위해 국무총리 소속으로 지방재정부담심의위원회가 설치됨

- 형식적인 측면에서 위원회의 법적 위상은 상당히 높은 편이지만 실제 운영에서는 적지 않은 한계가 있음

- 국무총리가 지방재정의 구체적인 실무 사항들을 관리하는 것은 현실적으로 쉽지 않으며, 국무총리실에서는 조직, 인사, 예산 등의 실제 정책집행 수단을 가지고 있지 않기 때문에 위원회 의사결정 사항들에 대한 집행을 강제하기도 쉽지 않음

- 중앙정부에서 지방재정 건전성 관리를 강화하면 위원회의 활동은 중앙정부 관점에서 지방재정을 관리 감독하는 통제기구로 기능할 수도 있음

 

<지방재정부담심의위원회의 심의 사항>

• 지방자치단체의 부담을 수반하는 주요 경비에 관한 사항 • 국가와 지방자치단체 간 세목 조정 중 지방재정상 부담이 되는 중요 사항 • 국고보조사업의 국가와 지방자치단체 간, 시․도와 시․군․자치구 간 재원 분담 비율 조정에 관한 사항 • 지방자치단체 재원 분담에 관련된 법령 또는 정책 입안 사항 중 행정안전부 장관의 요청에 따라 국모총리가 부의하는 사항 • 지방세 특례 및 세율 조정 등 지방세 수입에 중대한 영향을 미치는 지방세 관계 법령의 제정․개정에 관한 사항 중 행정안전부 장관의 요청에 따라 국무총리가 부의하는 사항 등

 

□ 기획재정부의 국고보조사업 관리

 

1. 국고보조사업연장평가제도

 

○ 기획재정부에서 국고보조사업을 재정 관점에서 평가하는 것은 국고보조사업의 증가 경향으로 인한 재정건전성 악화를 방지하기 위해 국고보조사업의 존치 혹은 연장 여부를 판단하기 위한 것임

- 다만 실제 사업의 폐지와 재정 규모의 증감은 국회의 예산과정에서 결정되기 때문에 평가단의 권고와 기획재정부 내부 결정의 법적 권한에는 한계가 있음

 

○ 국고보조사업을 평가해서 폐지와 감축을 권고하는 실제 조치를 적용해도 보조사업의 전체 숫자에 미치는 영향은 제한적임

- 기획재정부의 평가에서는 중앙정부 재정관점에서 ‘사업’의 타당성 중심으로 평가 결과를 판정하는데, 즉시폐지로 결정돼도 해당 재원에 대한 조치는 명확하지 않음

- 국고보조금을 중앙정부의 재원으로 인식하기 때문에 사업이 폐지돼도 각 부처에서는 유사한 성격의 재정사업을 새로 설계할 수 있음

 

2. 국가재정운용계획에서 국고보조사업 적격성 검토

 

○ 기획재정부가 매년 상반기에 발표하는 국가재정운용계획에서 100억 원 이상 규모의 신규 보조사업에서는 적격성 표준모델을 적용함

- 체크리스트 방식의 사업평가모델을 통해 중앙정부 각 부처에서는 사업의 적격성을 사전에 확인할 수 있음

 

3. 국고보조금 통합재정정보관리체계 구축

 

○ 기획재정부 산하기관인 한국재정정보원에서는 국고보조금을 통합 관리하는 시스템을 설치․운영함

- 통합 시스템에서는 국고보조금의 중복․부정 수급을 방지하고 온라인 정산 업무 지원 등 업무의 효율화와 개인 맞춤형 보조사업 정보를 제공함

 

○ 재정사업의 예산 단위들을 중앙과 지방이 표준적으로 전산시스템을 통해 운영될 경우 관리의 효율성에서는 긍정적이지만 사업 단위와 재정 단위가 세세항목까지 일치될 경우에는 지방사업의 경직성과 지자체 재량 한계의 쟁점이 발생함

- 행정안전부의 e호조와 지방보조금관리전산망과 중복되면 부처 간 필요 이상의 갈등이 발생할 수 있음

 

□ 지방보조금 관리

 

1. 지방보조금의 의의

 

○ 지방보조금은 실정법상의 용어이며, 지방자치단체가 개인이나 기업의 민간에서 자율적으로 수행하는 사업에 대해 무상으로 지원했던 민간이전보조금과 광역자치단체가 정책의 필요에 따라 기초자치단체에 지원하는 재정상의 보조금을 통합한 용어임

- 지방보조금에 대한 관리 감독이 강화되면서 최근 전체 비중은 감소되는 추세에 있음

 

○ 지방보조금은 반대급부 없이 지역 내 개인과 단체의 특정 활동을 육성․지원하는 재원으로 특정한 활동을 수행하도록 명시하는 민간위탁금이나 이차보전금과 같은 보상적 경비들과는 구분됨

- 보조금 지원 대상이 상당히 다양하며 지역별 특성도 다르기 때문에 표준적인 관리제도를 설계하는 것이 쉽지 않음

- 지방의 정치경제적 환경을 고려할 때, 특정 단체나 개인에 대해 지원이 시작되면 중단하기 힘든 경직적 특성이 있음

 

○ 지방보조금은 지방자치단체장의 공약사업 이행 과정에서 선심성 사업으로 낭비되는 대표적인 재원이라는 비판이 많았음

- 반대급부가 없기 때문에 재원의 유치 경쟁이 심하고 투명성과 형평성 쟁점이 잠재돼 있음

 

<지방보조금의 유형>

유형	내용
민간경상 사업보조	- 민간사업에 대해 자치단체가 이를 권장하기 위해 교부하는 것으로 자본적 경비 및 단체 운영비를 제외한 사업비 보조금 - 예시 : 지역치안협의회 지역치원사업, 자원봉사센터 직영사업, 내고장 활력화 사업, 기초질서지키기 및 국토청결운동 등
민간자본 사업보조	- 민간의 자본 형성을 위해 민간이 추진하는 사업을 권장할 목적으로 민간에게 직접 지급하는 보조금 - 예시 : 경로당 신축․개보수 및 기능보강사업, 다목적회관 신축 및 개보수, 농축산인 농기계 및 농자재 지원사업, 각종 단체의 자본시설 설치 보조 등
민간행사 사업보조	- 민간이 주관 또는 주최하는 행사에 대해 자본적 경비 및 단체 운영비를 제외한 사업비 보조금 - 예시 : 자원봉사자대회, 새마을의 날 기념식, 문화․예술(사진전, 미술전, 연주회 등) 및 체육행사 등
민간단체 법정운영비 보조	- 민간단체의 조직․기구 경영에 소요되는 경비로서 단체 또는 법인의 기본 업무 수행에 필요한 인건비, 여비, 시설운영비, 사무실 임차료, 재료 및 장비 구입비 등에 대한 보조금으로 법령에 명시적 근거가 있는 경우 교부 - 예시 : 지방문화원 운영비, 민주평동지역협의회 운영비, 자원봉사센터․새마을회․바르게살기협의회 운영비 등
사회복지 시설 법적 운영비 보조	- 주민복지를 위해 법령의 명시적 근거에 따라 사회복지 시설에 대해 운영비 지원 목적의 보조금 - 예시 : 사회복지협의회 운영비, 노인복지관 운영비, 청소년상담복지센터 운영비 등
사회복지 사업보조	- 법령 또는 조례 지원 기준에 따라 의무적으로 지출하는 보조금 또는 자치단체가 권장하는 사업을 위해 지급하는 보조금 • 생활이 곤궁한 자의 보호 및 지원사업 • 노인․아동․심신장애인․청소년 및 부녀 보호와 복지증진사업 • 기타 이에 준하는 복지 관련 사업 - 예시 : 복지협의체 사업비, 사회복지협의회 사업비, 점자교육사업, 장애인의 날 행사 등 장애인단체 사업, 노인대학 운영 등 노인활동 지원사업, 청소년보호 육성사업, 여성권익 증진사업 등

 

2. 지방보조금 관리제도

 

○ 지방보조금은 지방자치단체의 사무와 관련한 사업비를 예산으로 편성으로 것으로 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비 목적으로 교부할 수 없음

- 법령에 구체적 근거가 없는 한 국가 및 공공기관(시설) 신설․확장․이전․운영과 관련된 비용 등과 관련한 포괄적 보조금은 예산에 편성할 수 있음

 

○ 지방보조금은 지자체별로 총액한도가 설정돼 있음[전년도 보조금한도 기준액(총액한도)×(1+최근 3년간 일반회계 자체수입 평균증감률)]

- 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 않도록, 지원 이력 등을 체계적으로 관리해야 함

- 지자체는 매년 성과평가를 실시하고 평가 결과를 예산편성에 반영해야 함

- 지속적으로 이뤄지는 보조사업에 대해서는 3년마다 유지 필요성을 평가하고 ‘지방보조금심의위원회’의 심의를 거쳐 그 평가 결과에 따라 조치해야 함

 

3. 지방보조금 관리의 정책과제

 

○ 지방세출에서 지방보조금의 비중이 높아지고 지출 과정의 투명성 쟁점이 발생하면서 행정안전부가 전국적으로 표준화된 관리제도를 도입함

 

○ 지방보조금 관리에서는 심의위원회의 역할이 중요함

- 객관적인 전문위원회의 필요성이 높지만 지역 현실에서 중립적인 위원회를 구성․운영하는 것은 한계가 있음

- 보조금의 지리적 특성을 고려하면 성과평가에서도 한계가 있으며, 평가 대상이 지역의 주민 혹은 지역단체이기 때문에 자율적인 평가가 쉽지 않음

- 지방보조금을 통제의 관점에서 운용하면 사업을 운용하는 민간단체들과 회계적인 갈등이 발생할 수 있음

 

○ 지방보조금은 지역사회 민간부문의 자발적 혹은 혁신적 활동을 진흥하면서 공공의 문제를 해결하려고 유도할 수 있는 재원임

- 지역사회 기반이 취약해지는 현실을 고려할 때, 전략적 중요성이 인정되는 재원임

- 민간의 자율적 혁신 지원과 재정관리의 투명성 및 효율성 책임은 상충되는 요소가 있지만, 두 가지 재정가치의 적절한 균형 유지가 필요함