재정투자 효율화를 위한 예비타당성조사 제도의 쟁점과 과제 - 이세진, 국회입법조사처, 2021

1. 들어가며

 

예비타당성조사는 대규모 신규 공공투자사업에 대한 사전 타당성 검증평가를 통하여 재정사업의 신규투자를 투명하고 공정하게 결정함으로써 무분별한 투자로 인한 예산낭비를 방지하고 재정운영의 효율성을 제고하기 위하여 지난 1999년 도입된 제도이다. 당초 이 제도는 법률에 근거한 것이 아니라 구 기획예산처의 내부 기준인 '예비타당성조사 운용지침'에 따라 운용되어 왔으며, 2006년 <국가재정법>이 제정되면서 법적 근거를 가지게 되었다.

 

2. 예비타당성조사 제도의 현황

 

도입배경

 

1998년말 기획예산위원회(현재의 기획재정부로 기능통합)와 건설교통부(현재의 국토교통부)를 중심으로 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 사업관리제도의 개선 연구와 더불어 공공사업 추진 전반의 비효율성을 개선하기 위해 '공공사업효율화추진단'이 구성되었다. 이후 정부는 예비타당성조사 도입을 포함한 <공공건설사업 효율화 종합대책>을 발표하였으며, 1999년 4월에 예비타당성조사 제도가 도입되었다.

 

법적 근거 및 현황

 

현행 예비타당성조사는 <국가재정법>제38조 및 동법 시행령 제13조에 근거하여 실시되고 있다. <국가재정법>제38제1항에 따른 예비타당성조사 대상사업은 ① 총사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 건설공사가 포함된 사업, 지능정보화 사업, 국가연구개발사업, ② 중기사업계획서에 의한 재정지출이 500억 원 이상 수반되는 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업·중소기업 분야의 신규사업이 해당한다. 

 

절차 및 조사방법

 

기획재정부장관은 대상사업 선정 시 ① 중장기 투자계획과의 부합성, ② 사업계획의 구체성, ③ 사업추진의 시급성, ④ 국고지원의 요건, ⑤ 지역균형발전 요인 또는 기술개발 필요성 등을 종합적으로 고려한다. 

 

3. 현행 예비타당성조사 제도 관련 쟁점

 

예비타당성조사 대상사업 기준 조정

 

예비타당성조사 대상사업의 기준은 1999년 제도 도입 이후 우리나라의 경제 및 재정규모가 급격하게 증가한 것에 반해 예비타당성조사 대상기준은 많은 논란에도 불구하고 여전히 당사와 동일하게 유지되고 있다.

 

예타 면제사업 및 대상사업 기준 불명확

 

현행 <국가재정법> 제38조제2항에서는 예비타당성조사 면제대상을 규정하고 있다. 기획재정부에 따르면 예비타당성조사 면제사업은 통계적으로 확인이 가능한 2005년 이후 사업건수 및 총사업비 측면에서 전체적으로 확대되는 추세에 있다. 이 가운데 국가 정책적으로 추진하는 사업에 대해서 예타를 면제할 수 있도록 규정한 <국가재정법>, 제38조제2항제10호의 경우, '지역균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 등'에 대한 해석 여부에 따라 논란이 언제든지 제기될 수 있다. 지역균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업의 표현은 상당히 추상적이어서 예타 면제 여부가 행정부의재량에 의해 결정될 가능성이 있는 것이다. 또한, 정부는 예타 대상사업 중 복지사업의경우에는 적부(시행·미시행)의 평가방식이 적절하지 않다고 보고 수혜계층·전달 체계 개선 등 적극적 대안제시에 중점을 두기로 하였으나, 복지사업의 경우 예타를 통해 사업 수행 여부를 검토하는 것이 바람직한지 여부에 대하여 근본적인 논의가 필요한 측면이 있다. 사회복지분야 사업 예타 면제에 관해서는 면제사업의 지나친 확대는 과다한 예산 소요로 인해 재정건전성을 악화시킬 수 있으므로 사회복지부문의 특성을 고려할 수 있는 평가방법 마련이 필요하다는 의견도 있다. 

 

예타 종합평가 평가항목 비중 조정

 

예비타당성조사 종합평가에서 경제성 분석이 큰 영향을 미쳐 수요기반이 취약한 비수도권의경우 경제성 확보가 어려워 지방 SOC 사업의 예타 통과가 어렵다는 의견이 지속적으로 제기되고 있다. 

 

경제성 분석 관련 편익항목 다양화

 

현행 예비타당성조사의 경제성분석 시 반영하는 편익항목이 한정적이어서 SOC 건설로 인한 편익이 저평가되고 있다는 지적도 있다. 현재 경제성 분석이 수요중심으로 편중되어 있으며, 경제성 분석의 편익 항목은 효율성 측면에 초점이 맞추어져 있는 편이다. 또한, 측정가능한 편익중심으로 경제적 분석이 이루어져 시장권의 확대에 따른 효과, 인력 및 산업 구조 개편 효과, 도시기능의 고도화와 집적경제 효과 등의 편익은 계량화가 어렵다는 이유로 반영되지 못하고 있다는 의견도 있다.

 

4. 나가며

 

예비타당성조사 대상사업의 기준은 우리나라의 경제 및 재정규모 변화를 감안하여 조정할 필요가 있을 것이다. 면제사업의 대상 및 기준도 보다 명확하게 확립하여 불필요한 논란을 불식시킬 수 있도록 해야 할 것이다. 다만, 이러한 경우에도 예비타당성조사 제도의 '경제성 검증 및 평가'라는 본래 도입취지가 훼손되어서는 안 될 것이다.