지방자치단체의 불용액 실태 분석 및 관리체계 개선 연구 - 김성주/전성만, 2020

1. 서론

 

제1절 연구의 목적 및 필요성

 

불용액이란 세출 예산 중 당해 회계연도 내에 사용하지 못한 금액으로 세출예산현액(예산액+이월금)에서 실제로 지출된 금액과 다음 해에 이월할 금액을 공제한 금액을 말하는데, 사실 다양한 이유로 지출되지 못한 예산을 말하는 불용액에 대해서 지금까지 관심이나 원인분석, 개선노력이 많지는 않았다. 불용액의 발생 지점은 예산의 기획 및 편성단계에서 잘못 예측편성하여 집행하는 경우와 예산 집행 단계에서 사정의 변경에 따라 일부만 집행한 경우에 발생하게 된다. 예산의 기획 및 편성단계에서 잘못 예측편성한 것은 지자체 자체적인 발생요인이 될 것이고, 집행 단계에서의 사정 변경은 중앙 정부와의 관계에서 발생하는 구조적 즉 외부적인 요인과 특별회계나 기금 등 회계 운용상의 한계, 지자체 사업추진주체(공무원, 보조사업자 등)의 행태요인 등 자체 요인에 의해 복합적으로 나타난다. 

 

2019년 말에 논란이 되었던 불용액 68.7조 원(2018년 결산 기준)에는 이월액 32.1조원이 포함된 금액으로서 실질적인 불용액은 순세계잉여금 35조에서 초과세입 7.3조를 제외하고 국도비보조금 집행잔액 1.6조 원을 포함한 29.3조 원 규모라고 할 수 있다. 불용액의 추이를 살펴보면 지방자치단체의 적극적인 신속집행 노력에도 불구하고 2013년 19.3%에서 2016년 19.72%로서 2014년을 제외하면 지속적으로 증가하고 있는 추세이다. 한편 불용액의 증가는 지방재정 분권이 확대됨에 따라 지방자치단체의 재정 규모는 꾸준히 증가하고 있으나 늘어난 재정 규모를 운영함에 있어 효율적이고 책임감 있는 집행이 이루어지지 않는 문제로 귀결된다고 할 수 있다.  

 

결산기준으로, 순세계잉여금은 당해연도 거두어들인 세입의 총액에서 당해연도 집행된 세출금액과 이월금액을 제외한 예산결산 잔액을 말한다. 단순한 세입과 세출의 측면에서 보면 순세계잉여금이 발생하는 이유는 세입예산액보다 실제수입이 많은 경우 및 세출예산액보다 실제 적게 지출한 경우(불용)에 발생한다. 예산과정에서 순세계잉여금이 발생하는 이유는 지자체의 예산 편성 시기와 결산시기의 차이 때문인데, 세입결산액에서 세출결산액을 제외한 잔액이 당해연도 회계기간에 포함되지 못하고 다음 연도 예산에 포함되기 때문이다. 

 

불용액의 중첩적 의미

 

예산을 한정된 자원을 배분하는 조직의 의사결정결과 및 조직의 목표달성을 위한 계획으로 본다면, 예산과정은 기획, 배분 및 집행과정에서 불확실성을 내포하고 있다. 

 

제2절 연구의 범위 및 방법

 

2. 지방자치단체 불용액 발생의 이론적 배경

 

제1절 불용액의 의의

 

불용액의 개념

 

예산 불용액이란 세출예산에 편성된 금액보다 집행액이 적은 경우 그 차액을 말한다. 실무 차원에서 불용액 산정은 당해 회계연도 기준, 예산현액(예산액+전년도 이월금 포함)에서 당해연도 실제 지출액과 다음 연도의 이월액을 감한 금액이다. 따라서 불용액은 개념상으로는 예산 집행을 한 결과 남은 '집행잔액'의 의미이지만, 용어의 개념은 사용하지 않은 금액의 의미로 통제지향적 예산관리 방식으로 접근할 때 비효율적 의미를 내포하고 있다고 볼 수 있다. 

 

<불용액과 재정 운용 결과의 관계>

예산단계	불용액 원인	경제적 접근	예산과정론적 접근
기획 및 편성	세출예산편성	합리적 의사결정의 배분 효율성	정치적 합의에 따른 배분효율성
집행단계	지출계획의 변경 및 취소	효율성	비효율성
	세출예산 절감	효율성	효율성
	지급 사유 미지급(예비비 등)	효율성/비효율성	효율성/비효율성
	예산집행잔액(낙찰차액 등)	비효율성	비효율성

 

제2절 조직의 재원으로서 불용액에 관한 이론적 검토

 

여유재원의 개념 및 유형

 

여유재원에 관한 대립적 접근 방식

 

제3절 불용액관련 선행연구

 

비효율적 재정 운용 결과로서의 불용액 연구

 

불용액의 원인분석에 관한 연구

 

중앙 차원에서 불용액 관리에 관한 연구

 

선행연구 종합

 

제4절 불용액의 관리사례(일본)

 

불용액의 개념

 

불용액 발생 원인 및 처리

 

에히메현 사례

 

시사점

 

3. 지방자치단체의 불용액 실태분석

 

제1절 불용액의 추세 분석

 

불용액 발생 현황

 

행정단위별 불용액 비율을 살려보면 광역 및 시·군·구 모두 매년 증가추세를 보이는 가운데 시단위의 비율이 가장 높은 것으로 나타났고 다음이 자치구, 군, 광역시도 순으로 나타났다. 특히 시와 군은 2018년 결산기준 10%를 넘어섰고 시단위는 2015년도부터 이미 불용액 비율이 10% 이상 되어 예산운용의 비효율성이 매우 심각한 것으로 나타났다. 

 

지자체별 연도별 불용률 추세

 

불용률 상위 지자체 리스트

 

제2절 불용액의 회계별·항목별 분석

 

회계별 불용액 현황

 

항목별 불용액 현황

 

주요 재정지표와 불용률의 상관관계

 

제3절 불용액의 관계 분석

 

분석방법

 

불용액과 회계별 관계분석 결과

 

불용액과 항목별 관계분석 결과

 

시사점

 

4. 불용액의 유형별 발생원인 분석

 

제1절 불용액의 발생 원인

 

제2절 요인별 분석

 

내부요인

 

첫째, 사업부서의 무리한 예산 확보 관행이다. 둘째, 관행적인 예산 편성이다. 셋째, 지방의회의 쪽지예산에 따른 불용이다. 넷째, 순환보직에 따른 예산부서 담당자의 전문성 부족이다. 

 

외부요인

 

제3절 예산 편성 단계별 분석(사례)

 

사례대상 선정 및 방법

 

<불용액 발생원인 유형화>

예산단계	불용액 감소	불용액 증가
기획 및 편성	세출예산 계획 수립	세출예산 과다편성
집행 단계	지출계획 최소 및 구조조정	지출계획의 변경(사업 지연)
	세출예산 절감	연말 사업 추진
	사업 관심 및 모니터링
구조 및 제도	정리추경을 통한 세출예산 구조조정 계약업무 단축 재정안정화기금 및 지방채 상환	예산집행잔액(낙찰차액 등) 예비비 미집행 국도비 및 교부세 지연 교부
유인체계	성과급 및 직무성과평가 반영

 

예산 편성 단계별 불용률 우수 요인

 

<불용액 비율 감소 우수 지자체 표본의 불용액 낮은 요인>

발생유형	주요 내용
예산 기획편성	- 세출예산 계획심사, - 중기재정계획에 기초한 계약예산 편성
예산 집행	- 신속집행 독려, - 재정중점 사업 관리, - 미집행 사업 구조조정, - 신규사업 발주 우선시행
구조 및 제도	- 과년도 사업완료에 따른 이월사업 감소, - 정리추경을 통한 세출예산 구조조정, - 재정안정화기금으로 전출, - 지방채 상환, - 긴급입찰제도 활용
성과	- 인센티브 및 포상, - BSC 직무성과평가 반영

 

예산 편성 단계별 불용률 미흡 원인

 

<불용액 비율 미흡 지자체 표본의 불용액 높은 요인>

발생 유형	주요 내용
예산 기획편성	- 세출예산 과다 편성
예산 집행	- 사업 변경, - 상급기관 및 유관기관의 협의 지연, - 하반기 사업 발주에 따른 사업준공 미도래, - 사전행정절차 지연(영향평가, 투자심사, 사업계획 승인, 토지 보상, 사업사 선정 지연 및 발주 지연)
구조 및 제도	- 특별회계 예비비 미집행, - 내부유도금 미집행, - 국도비 및 교부금 지급 지연(사업비 확보 지연), - 낙찰차액 절감분, - 교부세 정산부 연발, - 소송 관련
성과

 

5. 불용액의 관리체계 개선 방안

 

제1절 내부요인 개선

 

무리한 예산 확보 관행·관행적 당초 예산 편성 지양

 

예산부서의 불용액 관리 기능 강화

 

전년 대비 예산 규모 확대에 대한 인식 개선

 

제2절 외부요인 개선 요구

 

불용률이 높은 특별회계의 개별법 개정

 

특별회계 개별법상 사업 범위의 재점검

 

불용액의 유형별 관리

 

공모사업의 공고 시기 및 보조금 지원 규모 개선

 

제3절 예산 편성 단계별 개선

 

예산의 기획·편성 단계

 

예산의 집행·성과 단계