지방자치 부활 이후 지방의회 의정활동에 대한 시계열적 평가 - 박순종/이승모, 2021

1. 서론

 

2. 지방의회 의정활동과 성과평가에 관한 기존문헌의 검토

 

① 지방의회 의정활동

 

다양한 견해가 존재하나 지방자치에 관한 일반법이자 지방의회에 관한 일반사항이 규정된 지방자치법령에서 정하고 있는 지방의회의 역할과 기능 및 그 권한에 대해 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 입법기능에 관한 사항이다. 즉 자치법규인 조례의 제·개정과 폐지 등에 관한 입법 활동은 지방의회의 핵심 권한 중 하나라고 할 수 있다. 둘째, 정책결정 또는 의결기능에 관한 사항이다. 셋째, 집행부, 즉 단체장의 정책집행에 대한 견제나 감시 기능에 관한 사항이다. 넷째, 주민대표 기능에 관한 사항이다. 

 

② 지방의회 의정활동에 대한 성과평가 관련 기존문헌 검토

 

3. 본 연구의 분석틀 

 

4. 지방의회 부활이후 의정활동에 대한 성과평가

 

① 종합 활동 : 총 의안처리 건수

 

대체적으로 최근으로 올수록 지방의회의 각종 의안처리 건수가 증가하고 있다는 점에서 의정활동의 범위와 폭도 증가하고 있음을 유추해 볼 수 있다. 또한 지방자치법을 비롯한 관계 법령에서 지방의회의 의결이 필요한 사항이 늘어나고, 해당 지역 주민의 권리 증진 등을 위한 신규 조례제정 등이 증가한 것으로도 볼 수 있을 것이다. 

 

② 입법 활동

 

광역과 기초의회 모두 제5기부터 의원발의 건수와 점유율이 높아지고 있는데, 특히 광역의회는 단체장의 그것보다 오히려 높게 분석되었다. 그만큼 지방의원의 입법활동이 최근으로 올수록 활발해지고 있고, 특히 광역의회가 더욱 그러하다는 점을 유추할 수 있다. 이는 유급제 시행으로 지방의원의 의정활동이 향상되었다는 연구에서 주장하는 바와 같이 제5기 이후가 이전시기보다 더 활발한 의정활동을 해 온 것은 유급제 도입 시행에 따른 것으로 볼 수 있을 것이다. 또한 의회사무기구 내에 의원의 입법 활동을 전문적으로 지원해주는 지원 조직과 관련 인력이 증가하면서 발생한 결과로 추정된다.  

 

기초의회보다는 광영의회의 조례안 심사기능이 보다 더 활성화되고 있고 제7기를 제외하고는 전반적으로 지방의회의 조례안 심사기능이 최근으로 올수록 강화되고 있음을 시사한다. 또한 지방의원이 조례안을 심의하는데 핵심적인 역할을 수행하면서 안건에 대한 검토보고서를 작성하는 전문의원 수가 약 2배 가까이 증가되어 지방의회의 의안 심사시능이 더욱 강화되었을 것으로 추정된다. 

 

③ 예산 활동

 

전반적으로 최근으로 올수록 지방의회의 예산안 처리 건수가 증가하고 있다는 점을 봤을 때 지방의원의 예산활동이 보다 활발해 지고 있음을 알 수 있다. 참고로 예산안 처리 건수가 증가했다는 것은 당초예산의 변경을 가하는 추가경정예산이 증가했다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라, 지방자치단체 예산의 중앙정부 의존이 심화됨에 따라 국고보조금과 지방교부세 등의 변화 시 해당 지방자치단체의 예산에 이를 반영해야 했을 것으로 판단된다. 아울러 지방자치단체 자체적으로 행정수요와 재정여건의 변화 등으로 인해 추가경정 예산을 편성하고 심의·의결해야 할 건수가 증가했을 것으로 추정된다. 

 

지방의회는 단체장이 제출한 당초예산의 증액보다는 0.3%~2.1% 수준에서 삭감위주로 심의·의결하고 있으며, 예산 심의 과정에서 주로 예산의 옹호자로서의 역할에 주안점을 두고 있음을 알 수 있다. 

 

④ 견제·감시 활동

 

행정사무감사 수감기관 수와 조치요구 사항은 최근으로 올수록 증가하고 있어 지방의회의 단체장에 대한 견제·감시활동으로서 행정사무감사 업무량과 의정활동이 증가하고 있다고 판단된다. 다만, 현장 확인을 통한 감사는 점차 감소해 오다가 최근 들어 다시 증가하고 있다는 점에서 현장 확인을 통한 감사도 최근에는 확대되고 있음을 알 수 있다. 

 

지방의회의 행정사무조사와 관련해서는 시계열적으로 일정한 패턴은 없으나, 광역보다는 기초의회의 행정사무조사 실적이 다소 더 높은 것으로 조사되었다. 전반적으로 행정사무조사 실시 횟수는 그리 높은 수준은 아닌 것으로 판단되나 비정기적으로 실시되는 행정사무조사의 특성을 감안한다면 각 지방의회의 여건에 따른 편차가 크게 나타났을 것으로 추정된다. 

 

전반적으로 최근으로 올수록 질문 실적이 감소하고 있는데, 이는 주요 현안에 대한 지방의원의 질문이 감소하고 있어 그만큼 지방의원의 의정활동도 위축되고 있음을 시사한다. 

 

⑤ 주민대표 활동

 

주민대표활동 중 하나인 청원 접수와 처리 건수 등이 감소하고 있다는 점에서 최근으로 올수록 청원제도를 통한 지방의회의 주민대표활동은 그 영향력이 축소되고 있다. 

 

지방의회가 주민 의견 수렴을 위한 공청회와 간담회 등이 최근으로 올수록 대체로 증가하고 있다는 점에서 해당 지역 주민의 의견을 의정활동에 반영하려는 노력이 강화되고 있음을 유추해 볼 수 있다. 

 

5. 종합 및 결론

 

첫째, 종합 활동은 총 의안 처리 건수를 측정지표로 채택했고, 대체적으로 최근으로 올수록 증가하고 있다. 지방의회의 전반적인 역할과 기능에 대한 찬반 논쟁에도 불구하고 지방의회는 최근으로 올수록 더욱 활발한 의정활동을 해오고 있다고 판단된다.

둘째, 입법 활동은 대체로 최근으로 올수록 의원발의 조례안 건수와 점유율이 높아지고 있고, 수정가결 건수과 비율도 높아지고 있다. 기초보다는 광역의회의 실적이 높고 특히 제7기 들어 조례안 점유율이 단체장보다 의원발의가 더 많다는 점에서 기초의회 수준의 입법활동이 보다 활성화 될 필요가 있다. 한편 조례안의 수정율은 일정한 패턴은 없으나 약 20% 내외라는 점에서 의안 심의 기능 강화를 위한 노력의 병행도 요구된다.  

셋째, 예산안 심의·감시 활동 중 행정사무감사 수감기관수, 조처요구 사항 등은 최근으로 올수록 증가 추세에 있어 지방의회의 감사 업무량 등 전반적인 의정활동은 증가하고 있다. 반면 행정사무조사를 통한 견제·감시 활동은 일정한 패턴을 보이기보다는 기초가 더 높은 활용도를 보였고 전반적으로 그리 높은 수준은 아니었다. 또한 시·도(시·군·구)정 질문 실적도 최근으로 올수록 감소하고 있어 지방의회가 집행부에 대한 견제·감시 장치로써의 행정사무조사와 대집행부 질문을 더욱 효과적으로 활용할 필요가 있다고 판단된다.

넷째, 주민대표활동 중 청원은 접수 및 처리 건수 등이 감소해 그 활용도가 낮은 것으로 분석되었으나, 처리율은 상당히 높은 수준을 보였다. 공청회와 간담회 등은 최근으로 올수록 증가하고 있어 이들을 통한 주민의견 수렴은 확대되고 있는 것으로 보인다. 향후 추진대표활동으로서의 지방의회 청원데도 활성화를 위한 제도적 기반 마련이 필요하다고 판단된다.