주민자치 10문 10답 - 주민자치법제화전국네트워크, 2021

① 지방자치단체가 있는데 주민자치가 또 필요한가?

- 지방자치단체(단체장, 의회)를 선출한 것은 주민이고 주권자로서 주민이 자치 운영의 주체가 되는 것은 당연함. 지방자치의 주인이 주민인 것은 선거권 행사뿐 아니라 일상적 자치단체 운영에도 적용되기 때문에 '주민(에 의한)자치'는 지방자치 발전을 위해 필요하고 중요한 요소임.

- 주민이 지방자치의주인이라는 것은 자치단체의 의사결정과정에 주민의 의사를 반영(여론 수렴)하거나 공동결정(참여, 숙의) 또는 주민의 직접 결정(주민발의와 투표)이 이루어진다는 것을 의미함.

- 따라서 주민 직선으로 지방자치단체를 구성한지 30년이 지났지만 주민이 지방자치의 중심이 되지 못하고 자치단체 중심의 지방자치를 극복하기 위해서는 '주민자치'가 현실에서 작동하도록 사회정치적 노력뿐 아니라 제도적 개선이 필요함.

- 최근에 한국의 '주민자치', '주민 주권'에 대한 관심이 커지는 것은 지방자치 부활 30년에 대한 성찰과 촛불 이후 실질적 국민주권에 대한 요구에 비추어 볼 때 대의민주제만으로는 '주민에 의한, 주민을 위한' 지방자치를 만들 수 없다는 문제의식을 반영하고 있음.

- 이러한 문제의식은 몇 가지 흐름으로 표현되는데 '직접 민주', '협력적 거버넌스', '주민참여', '읍면동 자치단체', '주민(총회형) 정부' 등이 그것인데 현재 「지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」에 의해 시범사업으로 추진되고 있는 읍면동 주민자치회의 위상과 역할에 대한 다양한 방식의 설명과 개선 시도로 나타나고 있음.

 

② 주민조례발안, 주민투표, 주민소환은 주민자치가 아닌가?

- 주민자치를 주민이 지방자치의 주인이 되는 것으로 정의하면 직접 민주적 주민 의사의 결정방법(주민조례 발안, 주민투표)과 대의제에 의한 선출직 지방자치단체인 단체장과 지방의원에 대한 선거 이외의 일상 통제 방법(주민감사, 주민소환)은 넓은 의미의 주민자치의 제도적 장치로 볼 수 있음.

- 흔히 국민발안, 국민투표는 직접민주주의의 대표적인 제도라고 이야기되지만 대의제와 같이 운영되어 대의제의 약점을 보완하는 현대적 정치제도로 기능하고 있음.

- 국민소환은 우리에게 헌법상 탄랙으로 알려져 있는 제도로 선출된 고위 공직자(대통령, 국회의원, 고급공무원 등)에 대해 국민이 선거 이외의 방법으로 책임을 묻는 장치로 국민 발의의 한 형태로 볼 수도 있고, 선출직에 대한 통제라는 측면에서 대의제의 한 형식으로 파악하는 것도 가능함.

- 직접 민주적 제도가 주민 주권 구현에 효과적인 장치로 기능한다는 면에서 주민자치의 제도적 영역으로 볼 수 있는 반면, 주민자치를 일상의 요구에 대한 주민 의사의 형성과 집행 과정으로 보면 별도의 직접 민주제도로 파악하는 것도 가능함.  

 

③ 주민참여와 주민자치가 다른 것인가?

- 주민자치를 지방자치의 주인이 주민이 되는 것이라 할 때 주민참여는 주민이 주권을 행사하는 방식을 의미하기 때문에 주민자치를 실현하는 방법으로 기능함. 즉 주민의 주권을 잘 행사하기 위해서는 다양한 방식의 참여제도를 통해 지방자치단체에 주민의 의사를 표현하고 지방자치단체를 주민의 통제하에 두는 것임.

- 한편으로 주민참여는 주민과 지방자치단체와의 관계, 즉 지방자치단체가 제공하는 방법과 범위 내에서 주민이 참여하는 것에 일차적인 초점을 맞춘다면 측면에서 주권자로서 주민이 스스로 의제를 설정하고 해결 방안을 결정하고 집행 과정을 통제한다는 주민자치의 원리에 미흡한 측면도 있음. 

- 주민자치의 방법으로 주민참여가 효과적으로 기능하기 위해서는 참여의 영역과 절차를 주민 주권이 실현될 수 있도록 개선할 뿐 아니라 주민 스스로 의제와 방법을 제안 또는 결정할 수 있도록 주민발안, 주민투표 등의 직접 민주적 방식과 결합할 필요가 있음. 

 

④ 현재 주민자치위원회는 법제화되어 있지 않은가?

- 현재 읍면동에 설치·운영되고 있는 주민자치위원회는 1999년 '국민의정부' 시절 읍면동 기능전환(기능축소를 의미)에 따라 여유가 생산 읍면동사무소의 일부 공간을 주민자치센터로 전환하는 과정에서 기존의 '읍면동정자문위원회'를 중심으로 구성하여 주민자치센터 운영위원회 기능을 부여하면서 탄생한 것임.

- 전국의 대부분 읍면동(2020년 현재 전국 3,119개 읍면동 설치)에 주민자치센터가 설치되어 운영되어 있으나 주요 프로그램은 취미와 복지적 활동으로 전개되고 있어 주민의 생활상의 문제해결이나 공동체의 의제 발굴과 해결과 같은 자치적 활동을 수행하는 데는 한계가 있어 본격적인 주민자체도로 평가 받지 못하고 있음.

 

⑤ 주민자치회는 주민자치 발전을 위해 어떤 역할을 하는가?

- 주민자치회는 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제27조, 제28조, 제29조에 의한 기구로 "풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양"을 설치 목적으로 함.

- 주민자치가 주민 주권을 실현하고 대의제의 한계와 약점을 극복하기 위한 것이라면, 주민자치회는 주민참여를 상설화시킬 뿐 아니라 비록 "주민 화합과 발전"이라는 범위에 국한되지만 주민조직이 주민자치사무를 공적으로 수행할 근거를 제공하여 주민자치 발전을 위한 역량 구축과 기회를 제공함. 

- 주민자치회가 법률상 풀뿌리 자치와 민주적 참여의식을 고양하는 것을 목적으로 하지만 향후 성공적 발전이 이루어 진다면 대의제를 보완하는 결사체 민주주의, 직접 민주주의, 숙의 민주주의, 주민 정부 등 다양한 실험을 위한 제도로 활용 또는 발전할 여지가 강함.  

 

⑥ 주민자치회가 읍면동의 자문위원회, 사회단체와 차이점은 무엇인가?

- 주민자치회는 주민의 대표자로 구성된 주민의 자치기구(주민자치회 시범실시 표준조례안 제2조)로 규정하고 있어 주민대표조직 및 자치기구로 정의하고 있음. 반면에, 자문회의는 자치단체 혹은 읍면동의 행정기구가 특정한 정책이나 시책의 수립 혹은 집행, 평가 등의 과정에서 필요한 경우에 구성하는 일종의 전문가 또는 주민참여기구임.

- 주민자치회는 자치단체 운영과 지방자치에 공식적 참여 기구이며 표준조례에 의하면 주민의 대표자로서 위상을 가지고 법적 근거를 가진 자치업무(또는 사무)를 발굴하고 심의·의결 또는 행정사무의 집행을 위탁 등의 방법으로 수행하는 주체로서 위상을 가짐.

- 문재인정부 국정운영 5개년계획에 의하면 주민자치회는 읍면동을 주민자치의 실현공간이자 서비스 제공의 핵심 플랫폼화하는 주체라고 할 수 있고, 표준조례안 5조는 주민자치회의 핵심 기능을 해당 지역에 거주하고 있는 주민이라면 누구나 참여하여 주민자치 활동과 계획 등 자치활동을 논의하고 결정하는 주민공론장이 되는 주민총회를 개최하는 주체적인 역할을 수행하고, 주민의견 수렴절차를 거쳐 주민자치 및 마을발전, 민관협력 등에 관한 종합계획인 자치계획을 수립하는 기능을 수행하는 것으로 예시하고 있음.

- 한편 주민자치회의 기능이 기존 자생단체와 큰 차이가 없다는 비판과 주민의 대표기구로서 민주적 정통성을 확보하는 방법, 그리고 주민자치회의 활동이 '좋은 거버넌스' 이상으로 발전할 수 있는가에 대한 다양한 관점의 논쟁과 주장이 존재할 수 있으나 향후 공론장을 통해 토론되고 검토되어 법제화에 이러한 내용을 반영하고, 한국 민주주의 발전을 위해 더 많은 기여를 할 수 있는 방안을 모색하는 것이 필요함. 

 

⑦ 주민자치가 지방자치를 무질서하게 만들지 않는가?

- 주민자치는 지방자치의 주인이 주민이 되는 것이며, 주민 주권을 실현하는 활동으로 지방자치의 본질적 구성요소이기 때문에 주민자치가 활성화되면 당연히 지방자치가 발전하게 되는 것임. 

- 한국의 지방자치 역사에서 1961년 5·16 군사쿠데타 이후 지방의회를 해산하고 지방행정기구의 장을 임명제로 바꾸면서 지방자치를 "조국통일 시까지 유보(유선헌법 부칙)"하는 명분 중 하나가 '국론통일'을 방해하는 '무질서'였다는 것을 기억할 필요가 있음.

- 현재 전 지구적으로 진행되는 풀뿌리민주주의를 포함한 다른 민주주의에 대한 논의와 제도 혁신 노력은 엘리트 중심의 대의제의 문제점에 대한 오랜 시간의 반성과 성찰로부터 도출된 처방이라는 점에서도 주민자치는 지방자치를 성숙학 하는 중요한 요소임.

- 최근 영국의 경우 유권자 150명 이상이 연명으로 요청하면 패리쉬 의회를 직접 선거에 의해 구성할 수 있도록 하는 자치단체 조직권을 주민에게 부여하고 있으며, 마을 공동체에 도시계획이나 공공자산 취득의 권리를 부여하는 것은 다양한 지방자치에 대한 시사를 제공함

 

⑧ 주민의 역량과 의지가 부족하지 않은가?

- 주민의 역량이라 함은 자치를 할 수 있는 능력을 말하는데, 자치역량은 경험과 학습을 통해 형성되고 차츰 길러지는 것이지 선천적으로 가지고 있는 게 아님. 

- 주민의 의지는 주민자치에 참여하고자 하는 의지를 말하는데 이 의지는 참여의 '효능감'을 느끼면서 더욱 커지기 마련임. 최근 '행복실현지방정부협의회'가 조사한 주민의 행복도에 대한 조사에서 사회영역의 만족도에서 '정책결정 참여기회'가 극단적으로 낮은 만족도를 나타낸 것은 충격적이기도 하지만 그동안 주민자치가 지방자치에서 자치한 비중이 아주 낮았던 우리나라 지방자치의 현실이 반영된 것으로 보임. 

- 주민이 참여하지 않는 이유에 대한 연구 결과는 법령이 특정한 행위를 하도록 지시하거나 권한을 부여하지 않았다고 믿는 경우와 바람직한 행위를 할 개인적 유인이 없는 경우라는 것을 밝혀주고 있으며 주민에게 권한과 유인을 제공하는 것이 참여 의지를 높이는 효과적인 방법임을 알게 해 줌.  

 

⑨ 읍면동의 자치단체화와 어떻게 다른가?

- 현행 법률(지방분권특별법)과 지난 2018년과 2020년 입법 발의 되었던 지방자치법의 개정안에는 주민자치회는 지방자치단체가 아니며, 지방자치단체장이 위촉하지만 그 구성에 있어 주민의 대표성과 자발성을 반영하는 읍면동을 구역으로 하는 공적 주민조직의 성격을 가짐. 

- 읍면동 자치단체화는 현재 시군구 기초자치단체의 하위 행정단위인 읍면동을 지방자치단체로 전환하자는 것으로, 헌법 제118조에 의하면 읍면동 의회를 주민의 직접선거로 구성하여야 하며 이는 지방자치법에 읍면동을 지방자치단체로 개정하는 것을 수반함.

- 향후 주민자치회가 법제화되고 읍면동 자치단체화를 요구하는 사회적 요구가 정책의제가 된다면 1) 읍면동이 자치단체가 되면 주민자치회는 필요없는 조직인가? 2) 주민자치회가 주민의회나 준지방자치단체와 같은 읍면동의 자치단체의 유형으로 전환이 가능한가?의 문제가 논의대상이 될 수도 있음.

 

⑩ 추첨제, 자치계획, 주민총회는 주민자치회와 어떤 관계인가?

- 추첨제는 선출 방법으로 고대 도시국가 이래 활용된 방법으로 주민자치회의 위원 구성에 적용되고 있음(주민자치회 표준조례안, 행정안전부).

- 자치계획은 주민자치회가 마을의제를 발굴하고 그 실현 방안을 설계한 것으로 표준조례안에서는 주민자치회의 주민자치업무의 하나로 규정되고 있음.

- 주민총회는 주민자치회가 발굴한 마을의제 중심의 자치계획을 확정하기 위해 읍면동의 주민 전체를 대상으로 하는 주민총회를 열어 공개적인 토론과 의결을 받는 것을 의미하고 읍면동의 주민참여예산안, 행정사무에 대한 의견제시 등을 의결하는 것으로 표준조례안을 권고하고 있음.